ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
УХВАЛА
25.08.2016 р. N К/800/17275/16
Про визнання незаконною та нечинною постанови
Вищий адміністративний суд України в складі колегії суддів: Єрьоміна А. В. (головуючий); Гончар Л. Я., Кравцова О. В., секретар судового засідання - Вишняк О. М., за участю: представника відповідача - А. Є. І., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою представника позивача публічного акціонерного товариства "Київгаз" - Л. Ю. В. на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2016 року (Постанова N 826/15552/15) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2016 року у справі за позовом публічного акціонерного товариства "Київгаз" до Кабінету Міністрів України про визнання незаконною та нечинною постанови, встановив:
Публічне акціонерне товариство "Київгаз" (далі - позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), в якому просив визнати постанову Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року N 237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" незаконною та нечинною з 6 травня 2015 року.
В обґрунтування позову зазначало, що постанова Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року N 237 суперечить приписам Конституції України, Законам України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", "Про Кабінет Міністрів України" ( ), "Про засади функціонування ринку природного газу", "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", а тому підлягає визнанню незаконною та нечинною.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2016 року апеляційну скаргу публічного акціонерного товариства "Київгаз" залишено без задоволення, апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - задоволено.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2016 року змінено, виключено з її мотивувальної частини посилання на те, що постанова Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" від 29 квітня 2015 року N 237 не породжує правових наслідків від моменту її прийняття, як на одну з підстав відмови в задоволенні адміністративного позову.
В іншій частині постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2016 року залишено без змін.
У касаційній скарзі, представник позивача, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вищезазначені судові рішення, ухвалити нове судове рішення про задоволення адміністративного позову.
Заслухавши доповідача, вислухавши пояснення сторін, перевіривши оскаржувані рішення судів та матеріали справи в межах доводів касаційної скарги, Вищий адміністративний суд України приходить до висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом, постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 1999 N 2246 "Про затвердження Правил надання населенню послуг з газопостачання" (далі - Правила N 2246) врегульовані господарські відносини між газопостачальними, газорозподільними підприємствами та фізичними особами - споживачами у сфері газопостачання. Зазначеними Правилами також врегульовані питання оплати за спожитий природний газ.
Пунктом 10 Правил N 2246 визначено, що розрахунок населення за надані послуги з газопостачання, починаючи з 01 квітня 2015 року, здійснюється за роздрібними цінами на природний газ, що використовується для потреб населення, диференційованими залежно від місячного обсягу та видів споживання, що встановлені НКРЕКП, за показаннями лічильників газу, а у разі їх відсутності - за нормами споживання природного газу.
Норми споживання природного газу, згідно яких здійснюється розрахунок і оплата послуг газопостачання, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 N 619 "Про затвердження норм споживання газу населенням у разі відсутності газових лічильників" (далі - Постанова N 619).
Постанова N 619 безпосередньо регулює господарські відносини у сфері газопостачання в частині оплати наданих послуг, а звідси є регуляторним актом в розумінні статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Постановою від 29 квітня 2015 року N 237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" (далі - Постанова N 237) Кабінет Міністрів України вніс зміни до норм споживання газу населенням, затверджених постановою N 619, а саме змінив норму споживання у графі "Норми споживання", замінивши цифри "6", "9" і "18" цифрами "3", "4,5" і "9" відповідно.
Тобто, Кабінет Міністрів України фактично удвічі зменшив плату за спожитий природний газ без будь-якого аналізу фактичного споживання населенням газу, у тому числі - у місті Києві, а саме затверджено такі норми споживання:
при використанні газової плити за наявності централізованого гарячого водопостачання - 3 куб. метрів людино-місяць (до внесення змін - 6 куб. м);
при використанні газової плити у разі відсутності централізованого гарячого водопостачання та газового водонагрівача - 4,5 куб. метрів людино-місяць (до внесення змін - 9 куб. м.);
при використанні газової плити та водонагрівача - 9 куб. метрів людино-місяць (до внесення змін - 18 куб. м).
Відповідно до статті 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості відповідно до частини першої статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" ( ).
Відповідно до частин першої ( ), другої ( ) та четвертої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" ( ), Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Згідно із статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
З урахуванням визначення терміну регуляторний акт, наведеному в статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", спірна постанова Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" від 29 квітня 2015 року N 237 є регуляторним актом, відтак її розроблення, розгляд, прийняття та оприлюднення повинно відбуватись за процедурою, визначеною Законом України "Про Кабінет Міністрів України" ( ) та з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Відповідно до частини першою статті 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", принцип планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, тобто передбачуваності, згідно з яким регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
Згідно із частиною першою статті 19 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону.
Частиною четвертою статті 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" передбачено, що якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
Як встановлено судом, оскаржувана постанова N 237 була предметом розгляду іншої адміністративної справи - N 826/16447/15, судове рішення у якій набрало законної сили.
Відповідно до частини першої статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 21 вересня 2015 N 826/16447/15, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного суду від 4 листопада 2015 року (Ухвала N 826/16447/15), задовольнив позов ОСОБА_7 та ОСОБА_8 до Кабінету Міністрів України.
Визнано незаконною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" від 29 квітня 2015 року N 237.
Ухвалою Вищого адміністративного суду від 28 січня 2016 року N К/800/49436/15 залишено без змін ухвалу Київського апеляційного суду від 4 листопада 2015 року (Ухвала N 826/16447/15) та постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 вересня 2015 року.
В адміністративній справі N 826/16447/15 суди встановили, що при прийнятті постанови N 237 Кабінетом Міністрів України не дотримано принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності. Зокрема, проект спірної постанови не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабінету Міністрів на 2015 рік, що є порушенням норм статей 5, 7, 19 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Одним з основоположних принципів забезпечення здійснення державної регуляторної політики є принцип оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, що одночасно є одним із етапів, що передує прийняттю регуляторного акту.
Згідно з частини першої статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
Вказана норма кореспондує з правом громадян, суб'єктів господарювання, їх об'єднань та наукових установ, а також консультативно-дорадчих органів, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю (стаття 6 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності").
Також, судами встановлено, що спірна постанова N 237 не була опублікована, або в будь-який інший спосіб оприлюднена до моменту її прийняття. Відтак, публічне акціонерне товариство "Київгаз" чи інші заінтересовані особи були позбавлені можливості надати свої пропозиції та зауваження до проекту спірної постанови, що свідчить про порушення відповідачем статей 6, 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", в частині обов'язку забезпечити обов'язкове оприлюднення проекту регуляторного акту.
Частиною першою статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" імперативно визначено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
Оскільки проект регуляторного акта не був у жодний спосіб оприлюднений, за умови відсутності аналізу регуляторного впливу акту та погодження з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, а також зважаючи на порушення відповідачем принципу передбачуваності, то суди прийшли до висновку, що наведені порушення, допущені Кабінетом Міністрів України під час прийняття спірної постанови N 237, у сукупності є достатньою підставою для визнання її незаконною та нечинною з моменту прийняття.
Кабінет Міністрів України постановою від 23 березня 2016 року N 204 "Про внесення зміни до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 р. N 409 та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України" визнав постанову Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. N 237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" (Офіційний вісник України, 2015 р., N 36, ст. 1075) такою, що втратила чинність.
Враховуючи, що постанова Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" від 29 квітня 2015 року N 237 постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.09.2015 N 826/16447/15 визнана незаконною та нечинною, то остання вже не породжує правових наслідків з моменту її прийняття, а тому суд дійшов вірного висновку про те, що позовні вимоги публічного акціонерного товариства "Київгаз" є такими, що не підлягають задоволенню.
За таких обставин, Вищий адміністративний суд України погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскільки оскаржену позивачем постанову відповідача визнано незаконною та нечинною з моменту прийняття судового рішення у справі N 8826/16447/15, яке набрало законної сили 4 листопада 2015 року, та такою, що втратила чинність, іншим нормативно-правовим актом відповідача, адміністративний позов задоволенню не підлягає.
Проте Вищий адміністративний суд України приходить до висновку про те, що суд апеляційної інстанції в порушення положень статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України не врахував існування підстав для звільнення від доказування, які встановленні рішенням Вищого адміністративного суд України по справі N 826/16447/15, та змінив своєю постановою мотивувальну частину постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 вересня 2015 року по справі N 826/15552/15, чим порушив норми процесуального права.
Відповідно до статті 226 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасовано або змінено помилково.
Керуючись статтями 220, 221, 223, 226, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд ухвалив:
Касаційну скаргу публічного акціонерного товариства "Київгаз" задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду міста Києва від 9 червня 2016 року скасувати.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2016 року залишити в силі.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: