ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
УХВАЛА
18.12.2014 N К/800/38729/14
Про визнання протиправним та скасування рішення
Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів: головуючого - судді - Шведа Е. Ю., суддів - Горбатюка С. А., Мороз Л. Л., секретаря судового засідання - Гулової О. І. (за участю прокурора - М. В. І.), розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за касаційною скаргою заступника прокурора Київської області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 30 березня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2013 року у справі 810/545/13-а за позовом заступника прокурора Київської області в інтересах держави до Коцюбинської селищної ради Київської області, третя особа: Житлово-будівельний кооператив "Моноліт", про визнання протиправним та скасування рішення, встановив:
У лютому 2013 року заступник прокурора Київської області звернувся до суду з позовом до Коцюбинської селищної ради Київської області про визнання протиправним та скасування рішення 45 сесії 5 скликання відповідача "Про надання дозволу житлово-будівельному кооперативу "Моноліт" на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 105,00 га для будівництва і обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд членів кооперативу" від 11 жовтня 2010 року N 183.
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 30 березня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2013 року, в задоволенні позову відмовлено.
У касаційній скарзі заступник прокурора Київської області, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, неповноту з'ясування судами обставин справи, просить рішення судів скасувати, ухвалити нове рішення про задоволення позову. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням вимог чинного законодавства. При його прийнятті не враховано, що Житлово-будівельний кооператив "Моноліт" (далі - ЖБК "Моноліт") не є житлово-будівельним кооперативом у розумінні статей 133, 137 ЖК Української РСР, Примірного статуту житлово-будівельного кооперативу, затвердженого постановою Ради Міністрів Української РСР від 30 квітня 1985 року N 186, і статті 41 Земельного кодексу України 2001 року, оскільки житлово-будівельний кооператив створюється не менше як п'ятьма особами, які потребують поліпшення житлових умов. Крім того, рішення прийнято за відсутності затвердженої містобудівної документації та погодження спеціального уповноваженого органу з питань містобудування та архітектури. Також усупереч пункту 12 Перехідних положень ЗК України спірне рішення прийнято щодо земельної ділянки, яка знаходиться за межами селища Коцюбинське, а тому відповідач не мав повноважень розпоряджатися спірною земельною ділянкою.
В судовому засіданні прокурор просив задовольнити касаційну скаргу з підстав, викладених в ній.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, їх представників, що з'явились, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.
Судами попередніх інстанцій встановлено наступні обставини. Рішенням Коцюбинської селищної ради Київської області "Про надання дозволу Житлово-будівельному кооперативу "Моноліт" на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 105,00 га для будівництва і обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд членів кооперативу" від 11 жовтня 2010 року N 183 ЖБК "Моноліт" надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 105,00 га за рахунок земель запасу житлової і громадської забудови селища Коцюбинське для будівництва і обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд членів кооперативу, відповідно до графічних матеріалів місця розташування земельної ділянки: з півдня - смуга існуючого автошляху, з півночі - вул. Ф. Саєнка. Зобов'язано ЖБК "Моноліт" у встановленому законодавством порядку розробити містобудівну документацію для обґрунтування розміру земельної ділянки.
В січні 2013 року прокуратурою Київської області проведено перевірку за додержанням і застосуванням Коцюбинською селищною радою Київської області вимог законодавства України під час прийняття нею рішення "Про надання дозволу Житлово-будівельному кооперативу "Моноліт" на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 105,00 га для будівництва і обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд членів кооперативу" від 11 жовтня 2010 року N 183.
Проведеною перевіркою встановлено ряд обставин, що свідчать про недотримання органом місцевого самоврядування основних засад земельного законодавства при прийнятті оскаржуваного рішення, порушено вимоги ЖК Української РСР та Примірного статуту житлово-будівельного кооперативу, затвердженого постановою Ради Міністрів Української РСР від 30 квітня 1985 року, стосовно кількості осіб при створенні житлово-будівельного кооперативу та умов їх статусу, як громадян потребуючих поліпшення житлових умов, що є підставою для визнання протиправним та скасування вказаного рішення.
Крім того, в ході перевірки прокуратурою Київської області виявлено, що дозвіл на розробку третьою особою проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки надано відповідачем передчасно, оскільки містобудівну документацію не затверджено та не погоджено спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури. Також позивач, зазначає про відсутність повноважень відповідача на розпорядження земельною ділянкою, яка розташована поза межами смт Коцюбинське.
Таким чином, вважаючи рішення Коцюбинської селищної ради від 11 жовтня 2010 року N 183 незаконним заступник прокурора Київської області звернувся до суду за даним позовом про його скасування.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що на момент прийняття відповідачем оскаржуваного рішення ЖБК "Моноліт" був зареєстрований в установленому законом порядку як юридична особа. Орган місцевого самоврядування, як суб'єкт земельних відносин, не наділений повноваженнями контролю за дотриманням порядку створення юридичної особи. Крім того, позивач не довів належними доказами тих обставин, що земельна ділянка, щодо якої прийнято спірне рішення, знаходиться поза межами селища Коцюбинське, а отже, вказане рішення відповідач прийняв відповідно до вимог та у межах повноважень, наданих чинним законодавством.
Проте суд касаційної інстанції не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій та вважає їх передчасними, з огляду на наступне.
Ст. 19 Конституції України передбачено, що орган державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з п. "а" ст. 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад.
Відповідно до ч. 2 ст. 83 ЗК України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) у комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності.
Згідно з ч. 2 ст. 174 ЗК України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською чи Севастопольською міською радами за поданням районних та відповідних сільських, селищних рад.
Ч. 1 ст. 176 ЗК України визначено, що межі адміністративно-територіальних утворень посвідчуються державним актом України.
Відповідно до п. 12 Перехідних положень ЗК України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.
Зі змісту наведених норм вбачається, що сільські, селищні та міські ради мають право розпоряджатися землями територіальних громад виключно в межах населених пунктів, до яких належать землі, межі яких встановлено та посвідчено державними актами України.
Судами встановлено, що селище міського типу імені Коцюбинського було створено відповідно до Указу Президії Верховної Ради УРСР від 11 лютого 1941 року, яким населений пункт Берковець Київського району Київської області віднесено до категорії селищ міського типу, виключено зі складу Білицької селищної ради та перейменовано в селище імені Коцюбинського, до складу якого включено залізничну станцію Біличі. Проте, зазначеним Указом межі зазначеного селища визначені не були.
У подальшому Указом Президії Верховної Ради УРСР від 30 грудня 1962 року "Про віднесення в підпорядкування обласних (промислових) Рад депутатів трудящих міських поселень Української РСР" смт Коцюбинське підпорядковано Ірпінській міській раді і разом із нею було виключено зі складу Києво-Святошинського району Київської області та підпорядковано безпосередньо Київській обласній раді. При цьому питання щодо визначення меж смт Коцюбинське цим актом також не вирішувалося.
Отже, судами встановлено, що з моменту утворення смт Коцюбинське та до часу прийняття відповідачем спірного рішення межі зазначеного адміністративно-територіального утворення встановлено не було.
За таких обставин, оскаржуване рішення від 11 жовтня 2010 року N 183 прийняте за відсутності встановлених меж населеного пункту, що суперечить положенням п. 12 Перехідних положень ЗК України.
Крім того, спірне рішення відповідача прийнято на підставі ст. 41 ЗК України.
Згідно з ст. 41 ЗК України житлово-будівельним (житловим) кооперативам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування земельні ділянки для житлового будівництва передаються безоплатно у власність або надаються в оренду у розмірі, який встановлюється відповідно до затвердженої містобудівної документації.
Як встановлено судами, метою діяльності ЖБК "Моноліт" є забезпечення житлом членів кооперативу, яке здійснюється шляхом будівництва багатоквартирних багатоповерхових житлових будинків та будинків садибного типу. Засновниками вказаного кооперативу є ОСОБА_4, ОСОБА_5 - мешканці м. Києва та ОСОБА_6 - мешканка м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області.
Згідно зі ст. 133 ЖК Української РСР громадяни, які потребують поліпшення житлових умов, вправі вступити до житлово-будівельного кооперативу і одержати в ньому квартиру.
Відповідно до ч. 2 ст. 135 ЖК Української РСР (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) до членів житлово-будівельного кооперативу приймаються громадяни, які постійно проживають у даному населеному пункті і перебувають на обліку бажаючих вступити до житлово-будівельного кооперативу або користуються правом позачергового прийому до членів кооперативу, а також громадяни, зазначені в частині першій статті 143, частині другій статті 145 і частині першій статті 146 цього Кодексу.
Згідно з ч. ч. 1, 3 ст. 137 ЖК Української РСР житлово-будівельні кооперативи організуються при виконавчих комітетах місцевих Рад народних депутатів, при підприємствах, установах і організаціях. Порядок організації та діяльності житлово-будівельних кооперативів установлюється законодавством Союзу РСР, цим Кодексом, Примірним статутом житлово-будівельного кооперативу та іншими актами законодавства Української РСР.
Відповідно змісту п. 3 Примірного статуту житлово-будівельного кооперативу, затвердженого постановою Ради Міністрів УРСР від 30 квітня 1985 р. N 186, при будівництві одно- і двоквартирних жилих будинків садибного типу число громадян, необхідне для організації кооперативу, визначається виконавчим комітетом районної, міської, районної в місті Ради народних депутатів, але не може бути менше 5 чоловік.
Зі змісту наведених норм вбачається, що при вирішенні відповідною радою питання про надання житлово-будівельним (житловим) кооперативам безоплатно земельної ділянки має враховуватися мета створення такого кооперативу, порядок його організації відповідно до ЖК Української РСР та Примірного статуту житлово-будівельного кооперативу.
Відмовляючи в задоволенні позову суди попередніх інстанцій залишили поза увагою наведені обставини та формально виходили з того, що житлово-будівельний кооператив був зареєстрований в установленому законом порядку як юридична особа, а орган місцевого самоврядування не наділений повноваженнями контролю щодо дотримання правильності державної реєстрації юридичної особи, зокрема, стосовно врахування мети створення такого кооперативу, порядку організації його діяльності відповідно до вимог ЖК Української РСР та Примірного статуту житлово-будівельного кооперативу.
Законність спірного рішення Коцюбинської селищної ради від 11 жовтня 2010 року N 183 залежить від з'ясування та оцінки вказаних обставин.
Таким чином, судами неповно встановлені обставини у справі.
Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального права.
За таких обставин, рішення судів підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.
Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.
Керуючись статтями 220, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд ухвалив:
Касаційну скаргу заступника прокурора Київської області задовольнити частково.
Постанову Київського окружного адміністративного суду від 30 березня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2013 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили у порядку та строки, передбачені статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України, та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: