КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА
14.09.2016
Справа N 826/14642/15
Про визнання протиправними дій, скасування рішення
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого,судді - Кучми А. Ю., суддів: Аліменка В. О., Карпушової О. В., за участю секретаря - Мотиля В. І., розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Терра Капітал", Товариства з обмеженою відповідальністю "Нова Слобідка" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.02.2016 (Постанова N 826/14642/15) у справі за адміністративним позовом Громадської спілки "Асоціація органів самоорганізації населення міста Києва" до Київської міської ради, треті особи: Дочірнє підприємство "Інститут Генерального плану м. Києва", Міністерство екології та природних ресурсів України, Релігійне Управління Екзархії Української Греко-Католицької Церкви про визнання протиправними дій, скасування рішення, встановила:
Громадська спілка "Асоціація органів самоорганізації населення міста Києва" звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської міської ради про:
- визнання протиправними дій відповідача при прийнятті рішення N 365/2434 від 08.10.2009 "Про затвердження проектів прибережних захисних смуг водних об'єктів м. Києва" (Дніпровський район);
- скасування оскаржуваного рішення;
- визнання розміру прибережних захисних смуг в Дніпровському районі міста Києва, що передбачений нормами закону (ст. 60 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), ст. 88 Водного кодексу України (далі - ВК України).
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.02.2016 (Постанова N 826/14642/15) вищевказаний адміністративний позов задоволено частково. Визнано незаконним і нечинним та скасовано повністю рішення Київської міської ради N 365/2434 від 08.10.2009 "Про затвердження проектів прибережних захисних смуг водних об'єктів м. Києва". Зобов'язано Київську міську раду невідкладно опублікувати резолютивну частину судового рішення про визнання незаконним і нечинним та скасування повністю рішення Київської міської ради N 365/2434 від 08.10.2009 "Про затвердження проектів прибережних захисних смуг водних об'єктів м. Києва" у виданні, в якому оскаржуваний нормативно-правовий акт мав бути офіційно оприлюднений, після набрання судовим рішенням законної сили. Позов в іншій частині залишено без задоволення.
Не погоджуючись з судовим рішенням ТОВ "Терра Капітал", ТОВ "Нова Слобідка" подали апеляційні скарги, в яких просять скасувати постанову суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального права, та ухвалити нову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
У судове засідання 14.09.2016 з'явились представники КМР, ТОВ "Тера Капітал", ТОВ "Нова Слобідка", ГС "Асоціація органів самоорганізації населення міста Києва", ДП "Інститут Генерального плану м. Києва", Міністерства екології та природних ресурсів України, Релігійне управління Екзархії Української Греко-Католицької Церкви.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Суд першої інстанції дійшов висновку про часткове задоволення позовних вимог, з чим погоджується колегія суддів, з огляду на наступне.
Так, згідно матеріалів справи, рішенням КМР "Про затвердження проектів прибережних захисних смуг водних об'єктів м. Києва":
1. Затверджено проект прибережних захисних смуг водних об'єктів м. Києва у Дніпровському районі згідно з додатком.
2. Головному управлінню екології та охорони природних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) забезпечити встановлення водоохоронних знаків на межах прибережних захисних смуг водних об'єктів міста.
3. Дніпровській районній у місті Києві державній адміністрації спільно з Державним комунальним підприємством "Плесо" забезпечити встановлення водоохоронних знаків на межі прибережних захисних смуг водних об'єктів у Дніпровському районі м. Києва та довести до відома населення, усіх зацікавлених організацій водоохоронний режим, який діє на цих територіях.
4. Визначення обсягів та джерел фінансування для встановлення водоохоронних знаків здійснювати на підставі окремих рішень Київради згідно з законодавством.
5. Головному управлінню земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) врахувати прибережні захисні смуги водних об'єктів м. Києва у Дніпровському районі, затверджені згідно з пунктом 1 цього рішення, в земельному кадастрі.
6. Контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію Київради з питань екологічної політики.
Так, згідно Статуту позивача, Асоціація є добровільним об'єднанням громадян, яке створено та діє відповідно до Конституції України, Закону України "Про громадські об'єднання", іншого чинного законодавства України та цього статуту.
Основною метою діяльності Асоціації є задоволення та захист своїх законних соціальних, економічних, творчих, національно-культурних та інших спільних інтересів членів Асоціації.
Для реалізації мети та здійснення цілей і завдань визначених у статуті, Асоціація, у встановленому чинним законодавством порядку, користується правом, зокрема: виступати учасником цивільно-правових відносин, набувати майнових і немайнових прав; представляти і захищати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів у державних та громадських органах.
Згідно частини першої ст. 55 Конституції України N 254к/96-ВР від 28.06.96 кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини першої ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства N 2747-IV від 06.07.2005 кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності віднесено до компетенції адміністративних судів (п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України), а стаття 171 КАС України закріплює особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. Право на таке оскарження мають особи, щодо яких застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (ч. 2 ст. 171 КАС України).
Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права в зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
Враховуючи той факт, що оспорюваний нормативно-правовий акт, а саме рішення КМР від 08.10.2009 порушує публічні права та інтереси позивача та його членів, впливає на їх обсяг цивільних прав та інтересів, колегія суддів вважає, що Громадська спілка вправі звернутись до суду за захистом своїх прав.
На думку позивача, існування незаконного рішення органу місцевого самоврядування, яким встановлені звужені межі прибережних смуг, ніж визначено в Земельному та Водному кодексах, може ввести в оману суб'єктів містобудування, які будуть вести діяльність спираючись на нечинне рішення та таким чином прямо порушуючи права позивача, як громадського об'єднання, на здійснення і захист прав і свобод його учасників та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів, тому колегія суддів вважає, що в порядку адміністративного судочинства для захисту своїх інтересів, Громадська спілка вправі звернутись, як особа, яка вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені його права, свободи або інтереси.
Колегія суддів не бере до уваги ухвалу Вищого адміністративного суду України від 18.08.2016 у справі N К/800/6779/16 (Постанова N 826/14642/15), на яку посилаються представники апелянта, оскільки в даній справі оскаржується рішення щодо видачі містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки, а містобудівні умови та обмеження за своєю юридичною суттю є актом індивідуальної дії та направлені на врегулювання правовідносин між ТОВ "Терра Капітал", як суб'єктом містобудування, та відповідачем, як спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури згідно з нормами Закону, в той час як спірне рішення КМР носить неперсоніфікований характер, розраховане на неодноразове застосування, та поширюється на невизначене коло осіб.
Так, згідно частин першої - третьої ст. 59 Закону України N 280/97-ВР від 21.05.97 "Про місцеве самоврядування в Україні" Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Транскрипція наведеної правової норми (ч. 2 ст. 59 Закону N 280) передбачає обов'язкове обговорення на пленарному засіданні проекту рішення та прийняття його більшістю депутатів.
Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону.
Відповідно до наявної у матеріалах справи відповіді заступника міського голови - секретаря Київради від 23 лютого 2015 року N 225-КР-449 на депутатське звернення народного депутата України Н. Н. В., Проект не подавався на розгляд Київради.
У подальшому, заступник міського голови - секретар Київради листом N 225-КР-641 від 11.03.2015 доповнив попередню відповідь, зазначивши про те, що Проект міг бути втрачений під час Революції гідності у 2014 - 2015 роках у зв'язку із подіями, що відбувалися в адміністративній будівлі відповідача.
Відповідач у ході судового розгляду справи в суді першої інстанції стверджував, що Проект 08.10.2009 затверджено Київрадою, а отже фізично був наявний, зокрема, й на пленарному засіданні у залі пленарних засідань під час його розгляду.
При цьому відповідно до стенограми пленарного засідання IV сесії Київради VI скликання, яке відбулося 08.10.2009, Київрада розглядала не проект прибережних захисних смуг водних об'єктів міста Києва, а проект рішення прибережно-захисних смуг у Дніпровському районі міста Києва.
Доповіді з цього питання порядку денного не було, а проект рішення приймався без обговорення.
Відповідно до абз. 5, 6 Регламенту Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради N 8/8 від 01.07.2008, в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення, начальник управління організаційного та документального забезпечення Київради не пізніше ніж через 25 днів після пленарного засідання сесії Київради передає рішення Київради, оформлені та завізовані заступником міського голови - секретарем Київради, головами, заступниками або секретарями відповідних постійних комісій Київради, начальником управління правової експертизи проектів рішень та розпоряджень секретаріату Київради, на підпис Київському міському голові.
Заступник міського голови - секретар Київради підписує додатки до рішення Київради.
Однак, Проект не підписаний секретарем Київради.
Окрім того, статтею 58 Земельного кодексу України встановлено, що до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів. Для створення сприятливого режиму водних об'єктів уздовж морів, навколо озер, водосховищ та інших водойм встановлюються водоохоронні зони, розміри яких визначаються за проектами землеустрою.
Статтею 88 Водного кодексу України, якій кореспондує стаття 60 Земельного кодексу України, у редакції чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення встановлено, що з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів. Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.
Законодавство розділяє поняття водоохоронна зона та прибережна захисна смуга та визначає їх як нетотожні.
Законодавством України не встановлено процедури розроблення, погодження та затвердження проекту прибережних захисних смуг.
Відповідно до листа Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) N 057024-ОП/Ко-8546-9744 від 08.07.2015 в базі даних міського земельного кадастру Департаменту земельних ресурсів інформація щодо меж прибережних захисних смуг та об'єктів водного фонду у районах м. Києва, встановлених в натурі (на місцевості) відсутня.
Пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України N 434 від 05.11.2004, встановлено, що у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об'єктів, природоохоронний орган забезпечує їх збереження, шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 Водного кодексу України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України N 486 від 08.05.96 "Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них", з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони.
Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене імперативними нормами (стаття 60 Земельного кодексу України, стаття 88 Водного кодексу України). Відтак відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.
Згідно листа Державного агентства водних ресурсів України N 447/9/11-15 від 29.01.2015 вказано, що на ділянці водного об'єкта від вул. Сагайдака до мосту Метро у м. Києві розташована протока Русанівська між рукавом Десенка (Чорторий, Долбичка) русла Дніпра (за іншими джерелами - протока Десенка між гирлом Десни та Дніпром). Річка Дніпро та Десна відповідно до статті 79 Водного кодексу України належать до великих річок. Враховуючи зазначене, ділянка водного об'єкта від вул. Сагайдака до мосту Метро у м. Києві є ділянкою великої річки.
З огляду на вище викладене, прибережна захисна смуга на зазначеній ділянці водного об'єкта становить 100 метрів, проте оскаржуваним розпорядженням затверджено проект прибережних захисних смуг водних об'єктів м. Києва, відповідно до якого прибережна захисна смуга на зазначеній ділянці водного об'єкта визначена у розмірі 50 метрів.
04.08.2016 в судовому засіданні суду апеляційної інстанції було допитано в якості свідка та експерта Начальника відділу координації діяльності територіальних органів Управління водних ресурсів Державного агентства ресурсів ОСОБА_3.
Згідно пояснень ОСОБА_3 незалежно від того куди впадає Русанівська протока, вона є частиною великої річки - Десна або Дніпро. Найменування Десенка є топонімічним значенням та не змінює статусу річки; річка Десенка протікає взагалі в іншій місцевості аніж зазначено розробленому проекті.
У зв'язку з зазначеним, вздовж Русанівської протоки має бути встановлена прибережна захисна смуга розміром 100 метрів, в той час як рішенням суттєво зменшено розмір прибережної захисної смуги, що є порушенням водного та земельного законодавства.
Пунктом 1 оскаржуваного рішення затверджено проект прибережних захисних смуг водних об'єктів м. Києва у Дніпровському районі згідно з додатком, водночас додатком до вказаного рішення є схема зовнішніх меж прибережних захисних смуг об'єктів водного фонду Дніпровського району.
Проект прибережних захисних смуг водних об'єктів м. Києва у Дніпровському районі та схема зовнішніх меж прибережних захисних смуг об'єктів водного фонду Дніпровського району не є тотожними документами, у зв'язку з чим проект прибережних захисних смуг водних об'єктів м. Києва у Дніпровському районі згідно з додатком, затверджений спірним рішенням суперечить вимогам ЗК України за формою та змістом.
В ході судового розгляду третя особа - ДП "Інститут генерального плану м. Києва" не надало суду доказів наявності відповідної ліцензії на час розроблення Проекту.
Згідно з частиною п'ятою ст. 59 Закону N 280/97-ВР, в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення, рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію.
Відповідно до абз. абз. 3, 4 п. 30.2 ст. 30 Регламенту Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради від 01 липня 2008 року N 8/8, в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення, рішення Київради нормативно-правового характеру оприлюднюються не пізніше 30 днів з моменту їх прийняття.
Офіційне оприлюднення всіх рішень Київради нормативно-правового характеру здійснюється шляхом опублікування у газеті Київради "Хрещатик".
Відповідно до ч. 3 ст. 57 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
З урахуванням відсутності належних та допустимих доказів оприлюднення оскаржуваного рішення у відповідності до вимог законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що рішення є нечинним.
Таким чином, дія цього рішення від 08.10.2009 порушує права, в тому числі і апелянтів, оскільки дане рішення не було своєчасно опубліковано, тобто не було чинним, однак весь цей час поширювало свою дію і на апелянтів.
Тому, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про наявність підстав для визнання незаконним і нечинним оскаржуваного рішення.
Щодо позовних вимог в частині визнання розміру прибережних захисних смуг в Дніпровському районі міста Києва, що передбачений нормами ст. 60 ЗК України, ст. 88 ВК України, суд відповідно до положень КАС України, не наділений повноваженнями щодо визнання розміру прибережних захисних смуг в Дніпровському районі міста Києва, що передбачений нормами ст. 60 ЗК України, ст. 88 ВК України.
Доводи, викладені в апеляційних скаргах та зазначені представниками у судових засіданнях суду апеляційної скарги, висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права
З урахуванням вище викладеного та приписів ст. 159 КАС України, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Керуючись ст. ст. 159, 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ухвалила:
Апеляційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Терра Капітал", Товариства з обмеженою відповідальністю "Нова Слобідка" залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.02.2016 (Постанова N 826/14642/15) - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядок і строки, визначені ст. 212 КАС України.
Головуючий, суддя
А. Ю. Кучма
Судді:
В. О. Аліменко
О. В. Карпушова