ДЕРЖАВНА РЕГУЛЯТОРНА СЛУЖБА УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
26.10.2016 N 475
Про відмову в погодженні проекту регуляторного акта
Державною регуляторною службою України відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" розглянуто проект наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України "Про внесення змін до Положення про експериментальне будівництво" (далі - проект наказу), а також документи, що додаються до проекту наказу, подані листом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 08.08.2016 N 7/16-9863.
За результатами розгляду проекту наказу та аналізу його регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон) встановлено:
проект наказу, як вбачається з аналізу регуляторного впливу (далі - АРВ), доданого до нього, розроблено з метою встановлення організаційних засад здійснення суб'єктами господарювання експериментального проектування та будівництва об'єктів різного призначення.
Однак, проект регуляторного акта не може бути погоджений з огляду на нижчезазначене.
Наданий розробником АРВ до проекту наказу не відповідає вимогам Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта", зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1151 (далі - Методика).
Так, у розділі I "Визначення проблеми" АРВ згідно з вимогами Методики розробник повинен чітко визначити проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання, зокрема:
визначити причини її виникнення; оцінити важливість зазначеної проблеми, зокрема навести дані у цифровому чи кількісному вимірі, що доводять факт існування проблеми і характеризують її масштаб;
визначити основні групи, на які вона справляє вплив;
обґрунтувати, чому проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів та діючих регуляторних актів.
Разом з тим, при визначенні проблеми, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання, розробник обмежився лише словесним описом проблеми. Не наведено жодних даних у числовій формі, які б обґрунтовували наявність проблеми, визначали її масштаб та важливість, а також не охарактеризовано та не оцінено сфери життя та діяльності, на які проблема має найбільший негативний вплив.
Так, розробником у розділі I АРВ "Визначення проблеми" зазначено, що проект акта розроблено на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 04.11.93 N 934-р, пунктом 2 якого Мінбудархітектури доручено розробити і затвердити за погодженням з Мінекономіки, Мінфіном та ДКНТ Положення про експериментальне будівництво, в якомувизначити механізм відбору об'єктів експериментального будівництва, порядок планування, фінансування, проектування, будівництва, прийняття їх в експлуатацію та використання результатів експериментального будівництва.
Разом з тим, за час дії Положення змінилися умови забезпечення і фінансування експериментального будівництва, порядок розроблення та вдосконалення нормативної бази у будівництві, взаємовідносини суб'єктів будівельної діяльності в зв'язку з розвитком ринкових відносин.
Зважаючи на зазначене, та з метою врегулювання, з урахуванням сучасних соціально-економічних відносин, процедури здійснення експериментального будівництва різними суб'єктами господарської діяльності, Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України розроблено нову редакцію Положення про експериментальне будівництво.
Однак, із змісту, наданого на розгляд проекту наказу вбачається, що поставлена Урядом мета не досягнута, адже проект акта носить суто декларативний характер, не встановлює чіткого та прозорого механізму відбору об'єктів експериментального будівництва, порядку планування, фінансування, проектування, будівництв та прийняття їх в експлуатацію що, в свою чергу, робить його не зрозумілім та не функціональним. Окрім зазначеного, проект Положення про експериментальне будівництво переповнений відсильними нормами.
Зазначені обставини можуть призвести до складностей і непорозумінь під час практичного застосування Положення про експериментальне будівництво як особами, які повинні будуть його впроваджувати та і особами, що виконуватимуть вимоги цього регуляторного акта.
При цьому зауважуємо, що відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 N 34/5, положення - це акт, зведені норми права якого визначають організацію діяльності органів виконавчої влади, інших органів державної влади, підприємств, установ та організацій, а також їх посадових осіб та інших осіб у певних сферах діяльності.
Також слід зазначити, що розробником не доведена наявність проблеми, що потребує державного втручання, та не обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою її вирішення, що, в свою чергу, не відповідає основним принципам Закону, зокрема, принципу доцільності.
У розділі II "Цілі державного регулювання" АРВ розробник повинен чітко визначити мету державного регулювання, що має бути безпосередньо пов'язана з розв'язанням проблеми.
Натомість, в даному розділі задекларовані розробником цілі державного регулювання, по-перше, не відповідають проблемі, визначеній у попередньому розділі АРВ, а, по-друге, викладені не чітко, лаконічно та не є вимірюваними.
Зокрема, розробником не визначено індикаторів зменшення масштабів проблеми, що характеризувало б досягнення мети регулювання, а тому зробити висновок, чи є цілі реально досяжними не вбачається можливим.
З огляду на вказане, розробником порушено принцип адекватності, оскільки належним чином не обґрунтовано наскільки обраний спосіб державного регулювання відповідає вирішенню існуючої проблеми та дозволить досягти поставлених цілей.
У розділі III АРВ "Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей" розробник, при визначенні альтернативних способів досягнення цілей, також обмежився лише текстовим описом вигод і витрат держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожного з них. При цьому, під час проведення оцінки впливу на сферу інтересів суб'єктів господарювання великого і середнього підприємництва окремо кількісно розробником не визначено витрати, які можуть виникнути внаслідок запровадження кожного з альтернативних способів, у грошовому еквіваленті відповідно до Додатка 2 до Методики.
Також, у даному розділі АРВ розробником не наведено жодних розрахунків витрат суб'єктів господарювання, яких вони зазнають як внаслідок впровадження проекту наказу, так і внаслідок застосування альтернативних способів досягнення цілей, що підтверджували б економічну доцільність обраного способу.
Зазначене не дозволить в подальшому об'єктивно оцінити, наскільки обраний розробником спосіб державного втручання відповідає проблемі, що потребує врегулювання, та наскільки його застосування буде ефективним для її вирішення.
Крім того, у даному розділі у таблиці "Оцінка впливу на сферу інтересів суб'єктів господарювання" розробником зазначено, що малі суб'єкти господарювання складають 10 % від загальній кількості суб'єктів, що підпадають під дію проекту наказу, а мікро суб'єкти господарювання взагалі відсутні у даній сфері правового регулювання.
За таких обставин, розробнику необхідно навести джерела отримання інформації щодо кількості суб'єктів господарювання, що підпадають під дію запропонованого регулювання.
У розділі V АРВ "Механізми та заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми" розробником не описано механізм дії запропонованого регулювання з урахуванням основних бізнес-процесів, які потрібно буде забезпечити суб'єктам господарювання для реалізації його вимог. При цьому, розробником не враховано, що механізм реалізації регуляторного акта має бути безпосередньо пов'язаний із цілями та очікуваними результатами регуляторного акта, тобто, необхідно встановити, яким чином будуть діяти норми проекту наказу, та якою прогнозується ситуація після набрання регуляторним актом чинності.
У розділі VI АРВ "Оцінка виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні проваджувати або виконувати ці вимоги" розробником не обраховано витрати органів виконавчої влади на виконання вимог регуляторного акта згідно з Додатком 3 до Методики та не обраховано витрати на одного великого та середнього підприємництва, які виникають внаслідок дії регуляторного акта згідно з Додатком 2 до Методики, що не дозволяє зробити висновок щодо забезпечення балансу інтересів суб'єктів господарювання та держави, та чи є обраний спосіб регулювання оптимальним з позиції мінімізації витрат держави, та не дає змогу визначити витрати, які будуть виникати внаслідок запровадження регуляторного акта для суб'єктів великого та середнього підприємництва, у грошовому еквіваленті.
Зазначені обставини унеможливлюють надання об'єктивного висновку стосовно забезпечення балансу інтересів суб'єктів господарювання та держави.
У розділі VII АРВ "Обґрунтування запропонованого строку дії регуляторного акта" відсутнє, власне, обґрунтування запропонованого строку дії регуляторного акта.
У розділ VIII АРВ "Визначення показників результативності дії регуляторного акта" розробником не враховано вимоги пункту 10 Методики.
Так, розробником не наведено жодних додаткових показників результативності регуляторного акта, які безпосередньо характеризують результативність регуляторного акта. Відповідно до вимог Методики ці показники мають бути не описовими, а кількісними та вимірювальними.
Крім того, розробником не наведено прогнозних показників результативності дії регуляторного акта у кількісному вимірі.
Також, у порушення вимог пункту 12 Методики у розділі IX АРВ "Визначення заходів, за допомогою яких здійснюватиметься відстеження результативності дії регуляторного акта" розробником не визначені заходи, з допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта, а саме, строки проведення базового та повторного відстеження результативності акта та цільові групи осіб, що відбиратимуться для участі у відповідному опитуванні.
Недотримання розробником вимог Закону та Методики в частині визначення показників результативності та заходів з проведення відстеження результативності регуляторного акта не дозволить в подальшому належним чином провести відстеження його результативності, як це передбачено статтею 10 Закону про регуляторну політику.
Крім вищевикладеного, встановлено, що прийняття проекту наказу здійснюється не у відповідності з принципом передбачуваності державної регуляторної політики.
Зазначений принцип, зокрема, передбачає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.
Згідно зі статтею 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний орган затверджує план діяльності з підготовки ним проектів регуляторних актів на наступний рік не пізніше 15 грудня поточного року.
Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений вищезазначеним Законом України.
Якщо регуляторний орган готує проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
Проте, представлений проект наказу не включений до Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів у 2016 році Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.
Отже, проект наказу розроблено без дотримання ключових принципів державної регуляторної політики, визначених статтею 4 Закону, а саме:
доцільності - обґрунтованої необхідності державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;
ефективності, тобто забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави;
збалансованості, оскільки забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів здійснено без належного врахування інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави;
передбачуваності, тобто послідовності регуляторної діяльності, відповідності її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.
Ураховуючи викладене, керуючись частиною п'ятою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державною регуляторною службою України вирішено:
відмовити в погодженні проекту наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України "Про внесення змін до Положення про експериментальне будівництво".
Голова Державної регуляторної служби України К. Ляпіна