ДЕРЖАВНА РЕГУЛЯТОРНА СЛУЖБА УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
11.11.2016 N 508
Про відмову в погодженні проекту регуляторного акта
Державною регуляторною службою України (ДРС) відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" розглянуто проект Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо розвитку сфери виробництва рідких біологічних видів палива" (далі - проект Закону), а також документи, що надані до нього листом Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України від 11.03.2016 N 272-01/15/3-16.
За результатами розгляду проекту Закону та відповідного аналізу регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено:
за інформацією розробника, проект Закону розроблено з метою створення нормативно-правового підґрунтя для розвитку сфери виробництва, обігу та використання рідкого біопалива на транспорті, зокрема, встановлення обов'язкових квот для суб'єктів господарювання, що виробляють та/або реалізують кінцевому споживачу на митній території України паливо моторне сумішеве (альтернативне) від загального обсягу продажу, вимог до обов'язкових вмісту біокомпонентів в моторному паливі та встановлення відповідальності за їх недотримання.
Біоетанол є одним із найперспективніших альтернативних видів палива, передусім для автомобільного транспорту. Значне розширення використання спиртобензинових альтернативних палив і сумішевих бензинів із вмістом біоетанолу дає змогу суттєво знизити залежність транспорту від постачання, зокрема, імпорту палив нафтового походження, зменшити собівартість перевезень і навіть негативний вплив автотранспорту на довкілля.
ДРС цілком підтримує ініціативи щодо розширення використання альтернативних видів палива на транспорті, що є надзвичайно актуальним для сучасних реалій України.
Однак проект Закону не може бути погоджений у даній редакції, оскільки обраний розробником спосіб державного регулювання суперечить Європейському принципу щодо заохочення до використання енергії, виробленої з відновлювальних джерел.
Разом з цим, норми проекту Закону України під час практичного застосування можуть суперечити інтересам автомобільних перевізників України і всіх власників колісних транспортних засобів, а розробником в Аналізі регуляторного впливу, відповідно вимог Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта" зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1151 (далі - Методика), не доведено доцільність, адекватність, ефективність та збалансованість запропонованого механізму державного регулювання.
Так, у розділі I "Визначення проблеми" АРВ згідно з вимогами Методики розробник повинен чітко визначити проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання, визначити причини її виникнення, оцінити важливість зазначеної проблеми, зокрема навести дані у цифровому чи кількісному вимірі, що доводять факт існування проблеми і характеризують її масштаб, визначити основні групи, на які вона справляє вплив, а також обґрунтувати, чому проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів та діючих регуляторних актів.
Підпунктом другим пункту 2 розділу I проекту Закону передбачено запровадити з 1 січня 2018 року норму обов'язкового вмісту біоетанолу в бензинах моторних, що реалізуються для кінцевого споживання на митній території України, не менше ніж 5 % (об'ємних).
Тобто проектом Закону передбачається відновити норму про обов'язковий вміст біоетанолу в бензинах моторних, яка діяла у 2014 - 2015 рр. відповідно до статті 2 Закону України від 19 червня 2012 року N 4970-VI "Про внесення змін до деяких законів України щодо виробництва та використання моторних палив зі вмістом біокомпонентів", що втратила чинність на підставі статті 2 Прикінцевих положень Закону України від 12 лютого 2015 року N 191-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція)".
Як зазначено розробником проекту Закону в розділі I АРВ, норми Закону N 4970 не мали впливу на розвиток ринку виробництва біопалива та носили безсистемний характер.
Поряд з цим, розробником не проаналізовано негативний досвід попереднього регулювання, не розкрито питання як чергове державне втручання змінить ситуацію на ринку виробництва біопалива, зокрема щодо перспектив виробництва біоетанолу і біодизеля вітчизняними виробниками.
В АРВ відсутнє фінансово-економічне обґрунтування рентабельності виробництва в Україні біоетанолу і біодизеля, а також порівняльний економічний аналіз, який би доводив переваги вітчизняних виробників перед іноземними.
Наприклад, норми проекту Закону стосуються всіх бензинів, що реалізуються на території України, у тому числі імпортовані, частка яких на ринку країни останніми роками перевищує 80 %. Якщо імпортовані бензини вже містять унормовану частку біоетанолу, то вітчизняні виробники цього біокомпоненту не матимуть ринку збуту, а отже будуть відсутні стимули для розвитку виробництва.
Крім того, проектом Закону не враховано, що всі застарілі й частина більш сучасних автомобілів конструктивно пристосовані лише для використання E5. Застосування E10 є неприйнятним як для автомобільних двигунів із системами впорскування, що мають вузький діапазон регулювання паливоповітряної суміші, так і для всіх карбюраторних двигунів.
Використання E10 для непристосованих до цього палива транспортних засобів призведе до погіршення їхніх експлуатаційних властивостей, надійності роботи, а також збільшення викидів токсичних речовин з відпрацьованими газами двигунів.
Проте зазначене питання жодним чином не знайшло відображення в контексті в АРВ до проекту Закону, зокрема, при оцінці впливу на сферу інтересів громадян та суб'єктів господарювання.
Одночасно неврахування в положеннях проекту Закону існуючих технічних обмежень щодо застосування суміші традиційного палива (бензину) з альтернативним паливом (біоетанолом) для звичайних, непристосованих для використання таких палив двигунів суперечить статті 7 Закону України "Про альтернативні види палива", відповідно до якої до технічних засобів, що працюють на альтернативних видах палива, належать засоби, призначені або переобладнані для роботи принаймні на одному з видів альтернативного палива або на суміші традиційного палива з альтернативним, у яких вміст біоетанолу відповідає вимогам нормативних документів, що здатні працювати на такому паливі без погіршення безпечності, надійності та відповідності їх екологічних показників вимогам нормативних документів.
У Директиві Європейського парламенту і Ради ЄС від 23 квітня 2009 року 2009/28/ЄС "Про стимулювання використання енергії з відновлюваних джерел, внесення змін та подальшого скасування Директив 2001/77/ЄС і 2003/30/ЄС", якою передбачено запровадження E10 у країнах - членах ЄС, визначено, що у всіх регіонах має бути гарантована інфраструктура постачання E5 для неадаптованих транспортних засобів.
Проте положеннями проекту Закону пропонується запровадити в Україні з 1 січня 2018 р. обов'язкове використання сумішевого палива зі вмістом не менше 5 % біоетанолу для усіх без винятку автомобілів, що в свою чергу не відповідає принципам зазначеної Директиви ЄС.
Зазначене не відповідає вимогам статті 4 Закону, зокрема принципу доцільності - оскільки розробником не доведена наявність проблеми, що потребує державного втручання, та не обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою її вирішення.
У розділі II "Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей" розробник повинен визначити всі можливі альтернативні способи вирішення існуючої проблеми та оцінити вигоди і витрати держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожного з них.
Однак розробник формально визначивши альтернативи (1 - залишення існуючої на даний момент ситуації без змін та 2 - прийняття проекту Закону), обмежився лише текстовим описом вигод і витрат держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожної з них. При цьому, під час проведення оцінки впливу на сферу інтересів суб'єктів господарювання великого і середнього підприємництва окремо кількісно розробником не визначено витрати, які будуть виникати внаслідок запровадження кожного з альтернативних способів, у грошовому еквіваленті відповідно до додатка 2 до Методики.
В АРВ розробником не наведено жодних розрахунків витрат суб'єктів господарювання, яких вони зазнають як внаслідок впровадження проекту, так і внаслідок застосування альтернативних способів досягнення цілей, що підтверджували б економічну доцільність обраного способу.
Зазначене не дозволить в подальшому об'єктивно оцінити, наскільки обраний розробником спосіб державного втручання відповідає проблемі, що потребує врегулювання, та наскільки його застосування буде ефективним для її вирішення.
Слід зазначити, що запровадження обов'язкового використання як біоетанолу, так і біодизеля під час виробництва моторних палив суперечить принципам ринкової економіки і може зашкодити розвиткові підприємництва та підприємницької ініціативи в Україні. Держава має здійснювати регулювання ринку біопалива не жорстким адмініструванням, а шляхом стимулювання і створення необхідних умов для збільшення виробництва й цивілізованого споживання біологічних видів палива. Законодавством має бути забезпечено можливість використання для автомобілів застарілої конструкції рекомендованих для них бензинів моторних сумішевих E5, а для сучасних автомобілів - E10, а також запроваджено ринкові механізми регулювання виробництва і споживання автомобільних бензинів.
Довідково: У країнах Євросоюзу виробництво біодизельного палива має істотну державну підтримку. У Німеччині його не оподатковують мінеральними й екологічними податками, існує система дотування вирощування ріпаку, у Франції податкова знижка становить 0,35 євро/літр. В Іспанії автомобілістам, котрі використовують біопаливо, дозволено безплатне внутріміське паркування, у Бразилії була реалізована комплексна програма пропаганди: відомі політики, спортсмени, зірки шоу-бізнесу дружно пересаджувалися на автомобілі, що їздять на етанолі (у підсумку сьогодні більше половини автопарку країни використовують замість бензину практично чистий етанол E99 або суміш із бензином E85). Загалом по Європі літр такого палива на 0,10 - 0,15 євро дешевший, ніж дизельного. У США з 2004 р. були прийняті пільги для користувачів біодизеля. Величина пільги є функцією його процентного вмісту в суміші з нафтовим дизельним паливом. Так, при використанні біодизеля марки B20 дається цінова знижка 20 центів на галон, при використанні B5 знижка становить 5 центів.
Тобто розробником проекту Закону необхідно було проаналізувати інші альтернативні способи вирішення проблеми (наприклад, запровадження певних податкових пільг, механізмів державної підтримки, зокрема через пільгове кредитування для виробників та реалізаторів відповідного виду палива).
У зв'язку з неналежним опрацюванням попередніх розділів АРВ, у розділі IV "Вибір найбільш оптимального альтернативного способу досягнення цілей" розробником не доведено вибір оптимального альтернативного способу з урахуванням системи бальної оцінки ступеня досягнення визначених цілей, не проаналізовано причини відмови від застосування того чи іншого способу та аргументи на користь обраного, що є порушенням принципу ефективності - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів.
У розділі V АРВ "Механізми та заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми" розробником не описано механізм дії запропонованого регулювання з урахуванням основних бізнес-процесів, які потрібно буде забезпечити суб'єктам господарювання для реалізації його вимог. При цьому, розробником не враховано, що механізм реалізації регуляторного акта має бути безпосередньо пов'язаний із цілями та очікуваними результатами регуляторного акта, тобто яким чином будуть діяти норми проекту Закону та якою прогнозується ситуація після набрання регуляторним актом чинності.
Зокрема, проектом Закону пропонується накладати штраф на керівників суб'єктів господарювання, що виробляють та/чи реалізують паливо моторне сумішеве (альтернативне) в розмірі, що поставлений у залежність від вартості проданого суб'єктом господарювання палива.
Слід зазначити, що запропонований підхід до адміністративної відповідальності та пропонованих розмірів штрафів жодним чином не обґрунтовано в АРВ, а також суперечить практиці застосування Кодексу України про адміністративні правопорушення, яким для фізичних осіб штраф обчислюють у розмірі, кратному неоподатковуваному мінімуму доходів громадян.
При заповненні розділу VI АРВ "Оцінка виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні проваджувати або виконувати ці вимоги" розробником також не обраховано витрати органів виконавчої влади на виконання вимог регуляторного акта згідно з додатком 3 до Методики, що не дозволяє зробити висновок щодо забезпечення балансу інтересів суб'єктів господарювання та держави, та чи витрати держави не є оптимальними і не містять ознак корупційних ризиків.
Разом з цим, в АРВ до проекту Закону M-Тест згідно з додатком 4 до Методики не проведено, що не дозволяє виміряти вплив регулювання на суб'єктів малого підприємництва, не оцінено втрати, які вони понесуть внаслідок провадження регулювання, та, як наслідок, унеможливлює визначення необхідності вирівнювання питомої вартості навантаження між суб'єктами великого, середнього та малого підприємництва шляхом запровадження компенсаторних механізмів для суб'єктів малого підприємництва.
Розділ VIII АРВ "Визначення показників результативності дії регуляторного акта" заповнено з порушенням вимог пункту 10 Методики. Так, розробником не наведено додаткових показників, які безпосередньо характеризують результативність регуляторного акта, та не наведено їх прогнозне значення. Зазначене є порушенням вимог Методики, яка передбачає, що слід визначити не менше ніж три кількісних показники, які безпосередньо характеризують результативність дії регуляторного акта та які підлягають контролю (відстеження результативності).
Крім того, розробником не наведено прогнозних показників результативності дії регуляторного акта у кількісному виразі.
Таким чином, за результатами розгляду положень проекту Закону та аналізу регуляторного впливу, встановлено, що даний проект розроблено без дотримання ключових принципів державної регуляторної політики, визначених статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", - доцільності, адекватності, ефективності та збалансованості, а також вимог статті 8 в частині підготовки АРВ з урахуванням вимог Методики проведення аналізу регуляторного впливу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308.
Ураховуючи зазначене, керуючись частиною четвертою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державною регуляторною службою України вирішено:
відмовити в погодженні проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо розвитку сфери виробництва рідких біологічних видів палива".
Голова Державної регуляторної служби України К. М. Ляпіна