ДЕРЖАВНА РЕГУЛЯТОРНА СЛУЖБА УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
03.02.2017 N 41
Про відмову в погодженні проекту
регуляторного акта
Державною регуляторною службою України відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" розглянуто проект постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін у додаток 5 до Ліцензійних умов провадження туроператорської діяльності" (далі - проект постанови), а також документи, що додаються до проекту постанови надіслані листами Мінекономрозвитку України від 18.11.2016 N 4503-04/37397-03 та від 14.11.2016 N 4503-04/36454-03.
За результатами проведеного аналізу проекту постанови та відповідного аналізу регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон) встановлено:
проект постанови, як зазначено в аналізі регуляторного впливу доданого до нього (далі - АРВ) розроблено з метою спрощення тлумачення розділів статистичних звітів про туроператорську діяльність шляхом унесення змін до розділів додатка 5 до Ліцензійних умов провадження туроператорської діяльності, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 N 991.
Крім того, проектом постанови пропонується доповнити додаток 5 до Ліцензійних умов чотирма новими розділами.
Однак, проект постанови не може бути погоджений з огляду на нижчезазначене.
1. Наданий розробником аналіз регуляторного впливу до проекту постанови не відповідає вимогам Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта", зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1151 (далі - Методика).
Відповідно до пункту 13 Методики результати проведення аналізу впливу регуляторного акта (далі - АРВ), викладаються письмово згідно з додатком 1 цієї Методики.
Так, у розділі І АРВ до проекту постанови "Визначення проблеми" розробнику необхідно оцінити важливість проблеми, а у разі існування даних, які підтверджують існування проблеми та характеризують її масштаб, навести значення цих даних у цифровому вимірі.
Однак, наданий до проекту постанови АРВ не розкриває належним чином питання, які обов'язково мають бути відображені в такому документі, що, в свою чергу, не дає змоги об'єктивно визначити ефективність запропонованого розробником механізму державного регулювання.
Зокрема, у розділі І АРВ розробником практично не визначена проблема, яку пропонується розв'язати, особливо в частині, що стосується доповнення додатка 5 до Ліцензійних умов новими розділами.
Зауважуємо, що згідно вимог пункту 4 Методики, у вказаному розділі АРВ зазначаються, перш за все, причини та умови виникнення проблеми та суб'єкти, на яких проблема справляє негативний вплив.
Також у даному розділі АРВ не наведено жодних даних у числовій формі, які б обґрунтовували наявність проблеми, визначали її масштаб та важливість.
Зазначене, в свою чергу, не відповідає вимогам статті 4 Закону, зокрема, принципу доцільності, оскільки розробником не обґрунтована належним чином наявність проблеми, що потребує державного регулювання.
2. У розділі II АРВ "Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей" розробник повинен був визначити всі можливі альтернативні способи вирішення існуючих проблем, стисло описати їх та оцінити вигоди і витрати держави, населення та суб'єктів господарювання від їх застосування.
Однак, розробником альтернативні способи досягнення цілей у проекті постанови визначено на досить формальному рівні та не проаналізовано вигоди і витрати держави та населення.
3. У розділі III АРВ "Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей" розробник, при визначенні альтернативних способів досягнення цілей, обмежився лише однотипним текстовим описом вигод і витрат держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожного.
При цьому, під час проведення оцінки впливу на сферу інтересів суб'єктів господарювання великого і середнього підприємництва окремо кількісно розробником не визначено витрати, які можуть виникнути внаслідок запровадження кожного з альтернативних способів, у грошовому еквіваленті відповідно до Додатка 2 до Методики.
Слід зазначити, що під час опрацювання та аналізу як запропонованих змін, так і діючих у даній сфері правового регулювання нормативно-правових актів було встановлено наступне.
Статтею 9 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб'єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають, серед іншого,подання передбаченої законом звітності.
Відповідно до Закону України "Про туризм" реалізація державної політики в галузі туризму здійснюється шляхом, зокрема, встановлення системи статистичного обліку і звітності в галузі туризму та курортно-рекреаційного комплексу.
В свою чергу, відповідно до статті 24 Закону України "Про туризм" суб'єкти туристичної діяльності зобов'язані, у тому числі, вести облікову та іншу визначену законодавством документацію, надавати в установленому порядку бухгалтерську та статистичну звітність.
На виконання зазначеної норми суб'єкти господарювання щорічно подають до Державної служби статистики України (спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі статистики, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра економічного розвитку і торгівлі та який реалізує державну політику у сфері статистики) щорічну звітність про туристичну діяльність.
Водночас, аналогічну за своїм змістовним навантаженням звітність, відповідно до вимог Ліцензійних умов провадження туроператорської діяльності, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 N 991, суб'єкти господарювання зобов'язані подавати і до Мінекономрозвитку України.
Отже, у даному випадку мова йде про додаткове навантаження на суб'єктів господарювання, оскільки у зазначеній сфері правового регулювання діють 2 нормативних акта, якими дублюються вимоги щодо надання статистичних даних, а саме, Ліцензійні умови провадження туроператорської діяльності, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 N 991, та наказ Державної служби статистики України від 30.11.2012 N 498 "Про затвердження форми державного статистичного спостереження N 1-туризм (річна) "Звіт про туристичну діяльність за 20_ рік".
Отже, під час розробки проекту наказу розробником не дотримано вимог статті 5 зазначеного Закону про регуляторну політику в частині недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти.
Крім того, запропоноване регулювання не у повній мірі відповідає визначеній в АРВ проблемі, адже доповнення статистичного звіту чотирма новими розділами, які є досить об'ємними, передбачає суттєві витрати суб'єктів господарювання як часові, так і матеріальні.
Разом з цим, будь-які витрати суб'єктів господарювання в АРВ відсутні.
За даними, наведеними у розділі III АРВ у сфері дії проекту постанови господарську діяльність здійснює 2518 суб'єктів малого та мікропідприємництва, що складає 99,56 % у загальній кількості суб'єктів господарювання, на яких поширюється регулювання. Зважаючи на це, розробник на виконання вимог пункту 8 Методики у розділі VI АРВ "Оцінка виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні проваджувати або виконувати ці вимоги" повинен був забезпечити проведення М-Тесту.
Однак, в АРВ до проекту постанови М-Тест згідно з Додатком 4 до Методики не проведено, що не дозволяє виміряти вплив регулювання на суб'єктів малого підприємництва, не оцінено витрати, які вони понесуть внаслідок провадження даного регулювання.
Також додатковим тягарем для суб'єктів даного ринку є подвійна відповідальність. З однієї сторони, здійснення Мінекономрозвитку України нагляду і контролю у сфері ліцензування та відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності. З іншої сторони, контроль, що здійснює Держстат за порушення порядку подання або використання даних державних статистичних спостережень та відповідальність у вигляді накладення стягнень відповідно до статті 186-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Підсумовуючи викладене, зауважуємо, що під час запровадження статистичної звітності як невід'ємної частини ліцензійних умов розробником не була врахована концепція щодо усунення дублювання повноважень органів виконавчої влади з одного й того самого питання.
4. У розділі V АРВ "Механізми та заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми" розробником не описано механізм дії запропонованого регулювання з урахуванням основних бізнес-процесів, які потрібно буде забезпечити суб'єктам господарювання для реалізації його вимог.
При цьому, розробником не враховано, що механізм реалізації регуляторного акта має бути безпосередньо пов'язаний із цілями та очікуваними результатами регуляторного акта, тобто необхідно встановити, яким чином будуть діяти норми проекту постанови, та якою прогнозується ситуація після набрання регуляторними актами чинності.
Крім того, розробником не оцінено, які організаційні заходи мають здійснити органи влади для впровадження цього регуляторного акта після набрання ним чинності.
5. У розділі VII АРВ "Обґрунтування запропонованого строку дії регуляторного акта" відсутнє, власне, обґрунтування запропонованого строку дії регуляторного акта.
6. У Розділ VIII АРВ "Визначення показників результативності дії регуляторного акта" розробником не враховано вимоги пункту 10 Методики.
Так, розробником не наведено прогнозних показників результативності дії регуляторного акта.
Відповідно до пункту 10 та 11 Методики прогнозні значення показників результативності регуляторного акта встановлюються протягом різних періодів після набрання чинності актом, обов'язковими з яких повинні бути:
розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов'язаних з дією акта;
кількість суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта;
розмір коштів і час, що витрачатимуться суб'єктами господарювання та/або фізичними особами, пов'язаними з виконанням вимог акта;
рівень поінформованості суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб з основних положень акта.
Прогнозні значення показників результативності регуляторного акта можуть бути виражені у кількісній формі. У разі неможливості обчислення розмірів тієї чи іншої вигоди або витрати наводиться текстовий опис результативності акта.
Отже, проект постанови розроблено без дотримання ключових принципів державної регуляторної політики, визначених статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а саме:
доцільності, тобто обґрунтованої необхідності державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;
ефективності - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави;
збалансованості - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави.
Ураховуючи викладене, керуючись частиною п'ятою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державною регуляторною службою України вирішено:
відмовити в погодженні проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін у додаток 5 до Ліцензійних умов провадження туроператорської діяльності".
Голова Державної регуляторної
служби України К. Ляпіна