ДЕРЖАВНА РЕГУЛЯТОРНА СЛУЖБА УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
23.11.2016 N 524
Про відмову в погодженні проекту регуляторного акта
Державною регуляторною службою України (ДРС) відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" розглянуто проект Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу" щодо розвитку високоефективної когенерації" (далі - проект Закону), а також документи, що надані до нього листами Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України від 19.09.2016 N 1009-01/17/3-16 та від 05.10.2016 N 1097-01/17/3-16.
За результатами розгляду проекту Закону та відповідного аналізу регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено:
за інформацією розробника, проект Закону розроблено з метою узгодження положень чинного законодавства України з принципами та положеннями законодавства Європейського союзу в сфері розвитку високоефективної когенерації, зокрема, Директиви 2004/8/ЄС та Директиви 2012/27/ЄС.
ДРС цілком підтримує ініціативи щодо розвитку комбінованого виробництва теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного потенціалу в Україні.
Однак, проект Закону не може бути погоджений у даній редакції, оскільки обраний розробником спосіб державного регулювання під час практичного застосування може суперечити інтересам власників когенераційних установок, а розробником в Аналізі регуляторного впливу, відповідно вимог Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта", зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1151 (далі - Методика), не доведено доцільність, адекватність, ефективність та збалансованість запропонованого механізму державного регулювання.
Так, у розділі I "Визначення проблеми" АРВ згідно з вимогами Методики розробник повинен чітко визначити проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання, визначити причини її виникнення, оцінити важливість зазначеної проблеми, зокрема навести дані у цифровому чи кількісному вимірі, що доводять факт існування проблеми і характеризують її масштаб, визначити основні групи, на які вона справляє вплив, а також обгрунтувати чому проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів та діючих регуляторних актів.
Розробником зазначено, що шляхом державного регулювання пропонується розв'язати проблему щодо забезпечення, який на сьогоднішній день в Україні у неповному обсязі.
Разом з цим, надано основні характеристики ресурсного потенціалу України щодо використання в когенерації.
Проте, розробником жодним чином не охарактеризовано проблем, які перешкоджають розвивати в Україні когенерацію як засобу збереження первинної енергії.
Положеннями проекту Закону, всупереч зазначеної в АРВ проблеми щодо забезпечення використання потенціалу когенерації, пропонується ввести термін високоефективна когенерація, яка в контексті законопроекту стає пріоритетною, а по суті має дискримінаційні ознаки до інших когенераційних установок.
Наприклад, стаття 9 Закону передбачає державне стимулювання створення і використання когенераційних установок, зокрема:
Власникам кваліфікованих когенераційних установок у встановленому законодавством України порядку нарівні з іншими суб'єктами підприємницької діяльності з виробництва та постачання електричної енергії надається право продажу всього обсягу або частини виробленої ними електричної енергії в Оптовий ринок електричної енергії України, місцевим енергопостачальним організаціям, до електричних мереж яких приєднані когенераційні установки, а також за договорами зі споживачами по всій території України незалежно від електричної потужності когенераційної установки за тарифами, встановленими національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики.
Запропонованими законопроектом змінами до статті 11 Закону пропонується встановити, що когенераційні установки, які відпускають частину або весь обсяг виробленої електричної енергії споживачам, крім потреб власного споживання, можуть бути визнані як кваліфіковані, якщо вони є когенераційними установками з високим коефіцієнтом корисної дії (високоефективна когенерація).
Тобто власники нових або кваліфікованих установок (термін кваліфікації яких закінчується) при практичному застосуванні вказаних норм будуть позбавлені можливості отримати кваліфікацію і, як наслідок, втратять право продажу всього обсягу або частини виробленої ними електричної енергії в Оптовий ринок електричної енергії України, місцевим енергопостачальним організаціям, що в свою не буде стимулювати розвиток когенерації в Україні.
Наступна проблема в АРВ: розробником зазначено, що в Україні відсутній досвід функціонування системи гарантій походження енергії, зокрема у діючому законодавстві відсутні положення щодо встановлення гарантій походження енергії, виробленої когенераційними установками.
З приводу відсутності вказаного досвіду слід зазначити, що відповідно до статті 15 Закону України "Про електроенергетику" для підтвердження походження електричної енергії, виробленої з альтернативних джерел енергії, суб'єкту господарської діяльності - виробнику електричної енергії з альтернативних джерел енергії (крім доменного та коксівного газів, а з використанням гідроенергії - виробленої лише мікро-, міні- та малими гідроелектростанціями) на його запит суб'єкт, уповноважений Кабінетом Міністрів України, видає гарантію походження електричної енергії.
Порядок видачі, використання та припинення дії гарантії походження електричної енергії для суб'єктів господарської діяльності, що виробляють електричну енергію з альтернативних джерел енергії (крім доменного та коксівного газів, а з використанням гідроенергії - виробленої лише мікро-, міні- та малими гідроелектростанціями) затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 24 липня 2013 р. N 771.
Відповідно до пункту 3 вказаного Порядку, гарантія видається Держенергоефективності на обсяг відпущеної в електричну мережу електричної енергії за операційний період для кожної установки окремо та на кожний вид альтернативного джерела енергії і містить дані про вид альтернативного джерела енергії, з якого була вироблена електрична енергія, дату видачі, місце розміщення установки для виробництва електричної енергії та кількість виробленої електричної енергії за операційний період, яка зазначається з точністю до 1 МВт.
Тобто при наявності нормативно-правової урегульованої системи надання Гарантії походження електричної енергії та зазначення в АРВ щодо відсутності досвіду функціонування такої системи можливо дійти висновку, що в Україні відсутній попит на отримання гарантій походження електричної енергії, а, отже, можливо поставити під сумнів доцільність запропонованого законопроектом унормування отримання гарантій для когенерації.
Крім того, неоднозначним для розуміння та дискримінаційною є пропонована норма законопроекту щодо надання відповідної гарантії виключно для високоефективної когенерації, оскільки Закон України "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу" визначає правові, економічні та організаційні засади діяльності суб'єктів відносин у сфері енергозбереження щодо використання когенераційних установок, регулює відносини, пов'язані з особливостями виробництва, передачі, розподілу і постачання електричної та теплової енергії від когенераційних установок.
Тобто оскільки спеціальний Закон врегульовує питання виробництва енергії всіма типами когенераційних установок, логічно було б запроваджувати відповідну гарантію походження енергії для всіх когенераційних установок.
Щодо запропонованого проектом Закону механізму отримання гарантії походження енергії слід зазначити, що перелік документів, необхідний для отримання відповідної гарантії, містить документи, які нелогічно щороку вимагати від заявника, оскільки вони стосуються організаційних засад діяльності відповідних суб'єктів та не впливають на змістовне наповнення відповідної гарантії. Зокрема, це стосується необхідності надання:
копії сертифіката, який засвідчує відповідність закінченого будівництвом об'єкта (когенераційної установки) проектній документації та підтверджує його готовність до експлуатації, за формою, встановленою Кабінетом Міністрів України;
схеми приєднання когенераційної установки до електричних мереж, яка повинна містити інформацію щодо розмежування балансової належності, розташування приладів обліку виробленої, відпущеної або спожитої на власні потреби електричної енергії, та трансформаторних підстанцій генеруючої установки;
копії акта пусконалагоджувальних (режимно-налагоджувальних) робіт, проведених на когенераційній установці, які повинні містити інформацію про роботу когенераційної установки на різних режимах навантаження (технічні, екологічні та економічні показники роботи установки, параметри палива, параметри продуктів горіння, електричний та тепловий коефіцієнти корисної дії).
Зазначене не відповідає вимогам статті 4 Закону, зокрема, принципу доцільності - оскільки розробником не доведена наявність проблеми, що потребує державного втручання, та не обгрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою її вирішення.
У розділі II "Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей" розробник повинен визначити всі можливі альтернативні способи вирішення існуючої проблеми та оцінити вигоди і витрати держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожного з них.
Однак, розробник формально визначивши альтернативи (1 - залишення існуючої на даний момент ситуації без змін та 2 - прийняття проекту Закону), обмежився лише текстовим описом вигод і витрат держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожної з них. При цьому, під час проведення оцінки впливу на сферу інтересів суб'єктів господарювання великого і середнього підприємництва окремо кількісно розробником не визначено витрати, які будуть виникати внаслідок запровадження кожного з альтернативних способів, у грошовому еквіваленті відповідно до Додатка 2 до Методики.
В АРВ розробником не наведено жодних розрахунків витрат суб'єктів господарювання, яких вони зазнають як внаслідок впровадження проекту, так і внаслідок застосування альтернативних способів досягнення цілей, що підтверджували б економічну доцільність обраного способу.
Зазначене не дозволить в подальшому об'єктивно оцінити, наскільки обраний розробником спосіб державного втручання відповідає проблемі, що потребує врегулювання, та наскільки його застосування буде ефективним для її вирішення.
У зв'язку з неналежним опрацюванням попередніх розділів АРВ, у розділі IV "Вибір найбільш оптимального альтернативного способу досягнення цілей" розробником не доведено вибір оптимального альтернативного способу з урахуванням системи бальної оцінки ступеня досягнення визначених цілей, не проаналізовано причини відмови від застосування того чи іншого способу та аргументи на користь обраного, що є порушенням принципу ефективності - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів.
У розділі V АРВ "Механізми та заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми" розробником не описано механізм дії запропонованого регулювання з урахуванням основних бізнес-процесів, які потрібно буде забезпечити суб'єктам господарювання для реалізації його вимог. При цьому, розробником не враховано, що механізм реалізації регуляторного акта має бути безпосередньо пов'язаний із цілями та очікуваними результатами регуляторного акта, тобто яким чином будуть діяти норми проекту Закону та якою прогнозується ситуація після набрання регуляторним актом чинності.
При заповненні розділу VI АРВ "Оцінка виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні проваджувати або виконувати ці вимоги" розробником також не обраховано витрати органів виконавчої влади на виконання вимог регуляторного акта згідно з Додатком 3 до Методики, що не дозволяє зробити висновок щодо забезпечення балансу інтересів суб'єктів господарювання та держави, та чи витрати держави не є оптимальними і не містять ознак корупційних ризиків.
Розділ VIII АРВ "Визначення показників результативності дії регуляторного акта" заповнено з порушенням вимог пункту 10 Методики. Так, розробником не наведено додаткових показників, які безпосередньо характеризує результативність регуляторного акта, та не наведено їх прогнозне значення. Зазначене є порушенням вимог Методики, яка передбачає, що слід визначити не менше ніж три кількісних показники, які безпосередньо характеризують результативність дії регуляторного акта та які підлягають контролю (відстеження результативності).
Крім того, розробником не наведено прогнозних показників результативності дії регуляторного акта у кількісному виразі.
Таким чином, за результатами розгляду положень проекту Закону та аналізу регуляторного впливу, встановлено, що даний проект розроблено без дотримання ключових принципів державної регуляторної політики, визначених статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", доцільності, адекватності, ефективності та збалансованості, а також вимог статті 8 в частинні підготовки АРВ з урахуванням вимог Методики проведення аналізу регуляторного впливу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308.
Ураховуючи зазначене, керуючись частиною четвертою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державною регуляторною службою України вирішено:
відмовити в погодженні проекту Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу" щодо розвитку високоефективної когенерації".
Голова Державної регуляторної служби України К. М. Ляпіна