ДЕРЖАВНА РЕГУЛЯТОРНА СЛУЖБА УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
03.02.2017 N 40
Про відмову в погодженні проекту регуляторного акта
Державною регуляторною службою України відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" розглянуто проект постанови Кабінету Міністрів України "Про забезпечення ефективного використання газорозподільних систем" (далі - проект постанови), а також документи, що надані до нього листом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 27.01.2017 N 3211-03/2601-03.
За результатами розгляду проекту постанови та аналізу регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено:
проект постанови розроблено відповідно до абзацу другого частини першої статті 37 Закону України "Про ринок природного газу", статті 5, пункту 16 частини першої статті 6 Закону України "Про управління об'єктами державної власності" і статті 179 Господарського кодексу України, та з метою підвищення ефективного використання державного майна, призначеного для розподілу природного газу, забезпечення балансу інтересів держави та операторів газорозподільних систем (далі - оператор ГРМ).
Однак, проект постанови не може бути погоджений у запропонованій редакції з огляду на наступне.
Щодо окремих положень проекту постанови
1. З огляду на запропоновану назву проекту постанови, а також змістове наповнення її основної частини, розробником пропонується врегулювати правові відносини щодо обліку газорозподільних систем повністю, на противагу задекларованій розробником проблемі щодо відсутності актуальної інформації щодо стану та результатів оцінки державних газорозподільних систем та наявність неврегульованих питань щодо способів використання відповідного державного майна операторами газорозподільних систем (які не належать до суб'єктів господарювання державного сектору економіки).
В контексті зазначеного, слід підкреслити, що пункт 6 ст. 1 Закону України "Про ринок природного газу" (далі - Закон) визначає газорозподільну систему - як технологічний комплекс, що складається з організаційно і технологічно пов'язаних між собою об'єктів, призначених для розподілу природного газу від газорозподільних станцій безпосередньо споживачам.
Предметом договорів про надання на праві господарського відання державного майна є індивідуально визначене державне майно газорозподільних мереж, яке не складає собою визначеної Законом газорозподільної системи, яка б перебувала повністю у державній власності. Кожен об'єкт має окремий інвентарний номер, при цьому, газорозподільну систему, наприклад, населеного пункту може складати майно газорозподільних мереж на 40 % державне, і на 60 % - інших власників: територіальної громади, фізичних осіб, юридичних осіб, кооперативів тощо.
При цьому, для визначення в натурі газорозподільної системи як об'єкта договору, необхідно визначити критерії, за якими об'єкти будуть відноситись саме до систем: чи це системи населених пунктів, чи міжрайонні системи, чи прив'язані до певної газорозподільної станції, яка також сама по собі разом з приєднаними до неї газопроводами не є замкненим і самодостатнім єдиним майновим комплексом, не завжди одна газорозподільна станція забезпечує доставку газу безпосередньо споживачу. Поки процес формування змісту поняття "газорозподільна система" набуде свого завершення, принциповим є укладення договорів експлуатації саме окремо визначеного державного майна, яке використовується для забезпечення розподілу природного газу, не підлягає приватизації, обліковується на балансі газорозподільного підприємства і не може бути відокремлене від його основного виробництва.
Газорозподільні системи складають певні майнові комплекси, які фрагментарно перебувають у державній власності та власності інших осіб.
Таким чином, враховуючи задекларовані розробником цілі державного регулювання, предметом розгляду проекту постанови повинно бути лише "державне майно газорозподільних мереж, яке використовується для забезпечення розподілу природного газу, не підлягає приватизації, обліковується на балансі газорозподільного підприємства і не може бути відокремлене від його основного виробництва.".
З огляду на викладене, враховуючи вимоги статті 37 вищевказаного Закону, по тексту проекту постанови слід після слів "газорозподільних систем" додати уточнення ", власником яких є держава", а запропонований Примірний договору експлуатації газорозподільних систем повинен стосуватися лише експлуатації державного майна, яке використовується для забезпечення розподілу природного газу.
2. У тексті основної частини проекту постанови доцільно передбачити положення згідно яких "установити, що на період до зняття в установленому порядку законодавчих обмежень щодо передачі в оренду державних газорозподільних систем, оператори газорозподільних систем, використовують зазначене державне майно, яке використовується для розподілу природного газу та обліковується на їх балансах, на умовах Примірного договору, зазначеного в абзаці третім пункту 1 цієї постанови", з метою врегулювання даного питання.
3. Підпунктом 1 пунктом 2 проекту постанови передбачається зобов'язати Міністерство енергетики та вугільної промисловості разом з операторами газорозподільних систем, з метою врегулювання питання використання газорозподільних систем до набрання чинності зазначеним в абзаці другому пункту 1 цієї постанови Типовим договором, вжити заходів до укладення договорів експлуатації газорозподільних систем.
З приводу зазначеного, вважаємо, що процес переходу від договорів господарського відання до тимчасових договорів експлуатації доцільно оформлювати між зацікавленими сторонами додатковою угодою, якою викласти договір в новій редакції примірного договору. Зазначене дозволить значно спростити юридичне оформлення відповідного переходу, не вдаючись до питань зайвої зворотної передачі майна та його наступного повернення на баланси операторів газорозподільних систем.
Таким чином, підпункт 1 пункту 2 проекту постанови необхідно викласти у наступній редакції:
"разом з операторами газорозподільних систем, з метою врегулювання питання використання газорозподільних систем, власником яких є держава, до набрання чинності зазначеним в абзаці другому пункту 1 цієї постанови Типовим договором, вжити заходів до приведення існуючих між ними договірних відносин у відповідність з Примірним договором експлуатації державного майна газорозподільних систем, зазначеним в абзаці третьому пункту 1 цієї постанови."
4. Підпунктом 2 пункту 2 проекту постанови передбачається встановити обов'язок Міненерговугілля щодо забезпечення проведення інвентаризації газорозподільних систем, що належать державі та обліковуються на балансі операторів газорозподільних систем у тримісячний строк з дня набрання чинності цією постановою.
За результатом проведених консультацій із відповідними уповноваженими представника операторів газорозподільних систем, а також враховуючи тривалий процес її проведення, вважаємо, що запропонований проектом постанови строк є недостатнім для проведення ефективної та достовірної інвентаризації.
Так, пунктом 16 Положення про інвентаризацію майна державних підприємств, що приватизуються (корпоратизуються), а також майна державних підприємств та організацій, яке передається в оренду (повертається після закінчення строку дії договору оренди або його розірвання), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.03.93 N 158, передбачено, що при інвентаризації основних засобів перевіряється наявність технічних паспортів або іншої технічної документації, документів на основні засоби, що здані або прийняті підприємством в оренду, на зберігання та у тимчасове користування. При відсутності цих документів необхідно скласти і оформити належним чином нові.
Вважаємо за доцільно передбачити оптимальний строк проведення інвентаризації газорозподільних систем, власником яких є держава, та обліковуються на балансі операторів газорозподільних систем - до 01.12.2017 року.
5. Пунктом 4 проекту постанови передбачається зобов'язати Міненерговугілля та Фонд державного майна із залученням операторів газорозподільних мереж забезпечити проведення паспортизації газорозподільних систем в строк до 31.12.2017 року.
За позицією Державної регуляторної служби України, необхідно передбачити забезпечення відповідної процедури в строк до 31.12.2018 року, враховуючи складність її оформлення.
Так, паспортизація проводиться операторами газорозподільних систем відповідно до Порядку технічного огляду, обстеження, оцінки та паспортизації технічного стану, здійснення запобіжних заходів для безаварійного експлуатування систем газопостачання, затвердженого наказом Міненерговугілля від 24.10.2011 N 640, а також Правил обстежень, оцінки технічного стану, паспортизації та проведення планово-запобіжних ремонтів газопроводів і споруд на них, затвердженого наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 09.06.98 N 124. Міненерговугілля та Фонд державного майна за необхідності сприяють у їх проведенні та надають методичну допомогу.
Також, відповідно до абзацу 4 пункту 4 статті 5 Закону України "Про Фонд державного майна України" акт оцінки державного майна повинен бути затверджений Фондом державного майна України.
Щодо положень проекту Примірного договору експлуатації
газорозподільних систем (далі - проект Примірного договору)
Згідно умов запропонованого проектом постанови Примірного договору експлуатації, встановлено, що на оператора ГРМ передбачається покласти наступні зобов'язання, пов'язані з такими фінансовими витратами, а саме: виконувати роботи з поліпшення, відновлення, ремонтом, реконструкцією та технічним обслуговуванням майна газорозподільних систем, що належать державі, зобов'язується виконувати роботи, пов'язані з поліпшенням майна за рахунок власних коштів. Фінансування передбачене не менш як 100 % амортизаційних відрахувань, передбачених у тарифах на послуги з розподілу природного газу (пункт 13 проекту Примірного договору).
Оператор ГРМ тільки за погодженням з Міністерством повинен залучати на конкурсних засадах, спеціалізовані організації для виконання будівельних, монтажних, ремонтних чи інших робіт, пов'язаних з майном, а також приєднувати до майна об'єкти систем газопостачання третіх осіб (підпункти 2 та 16 пункту 21 проекту Примірного договору відповідно).
Також, підпунктом 17 пункту 21 проекту Примірного договору запропоновано зобов'язати оператора ГРМ здійснювати за власні кошти та на умовах, погоджених з Міністерством, страхування майна на користь Міністерства.
З приводу зазначеного повідомляємо наступне.
Перш за все, будь-які запропоновані проектом регуляторного акта витрати суб'єктів господарювання, пов'язані із необхідністю виконання встановлених ним вимог, повинні бути належним чином зазначені у наданій до його проекту редакції Аналізу регуляторного впливу.
Крім того, незалежна оцінка та страхування майна не є обов'язком оператора, з цього приводу Власник майна самостійно приймає рішення та відповідно за свій рахунок.
Щодо виконання робіт з поліпшення майна, тощо, то ця умова, за наявною інформацією, передбачена у існуючому договорі використання державного майна на праві повного господарського відання, і тому неможливо вважати на теперішній час використаний державного майна - безоплатним.
Статтею 19 Законом України "Про ринок природного газу" передбачено рівні права на отримання доступу до газотранспортних та газорозподільних систем та на приєднання до них. Кодексом газорозподільних систем визначено порядок приєднання, та встановлені строки - два місяці.
Вважаємо, що необхідність погодження Міністерством відповідної процедури може призвести до недотримання строків приєднання, що в свою чергу, може слугувати підставою при порушені прав суб'єктів ринку природного газу.
Згідно договору, оператор зобов'язаний здійснювати використання державного майна з метою забезпечення надійності розподілу природного газу, ефективного використання майна, його збереження та відновлення. Тобто, оператор несе відповідальність за використання майна і його збереження, оператор, виконуючи дану умову договору, має право залучати підрядні організації, за погодженням з Міністерством. Необхідність погодження підрядних організацій Міністерством може призвести до порушень антимонопольного законодавства в частині добросовісної конкуренції.
З огляду на викладене, вищезазначені пропозиції у редакції проекту Примірного договору не можуть бути підтримані та потребують додаткового обґрунтування.
Аналогічні зауваження також стосуються редакції проекту Типового договору оренди газорозподільних систем, при цьому можна поставити під сумнів ефективність застосування запропонованого ним регулювання, оскільки на сьогоднішній день законодавчо не визначені правові засади передачі газорозподільних систем в користування (оренду).
Щодо невідповідності проекту постанови вимогам Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"
Наданий розробником аналіз регуляторного впливу до проекту постанови не відповідає вимогам Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта", зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1151 (далі - Методика).
Відповідно до пункту 13 Методики результати проведення аналізу впливу регуляторного акта (АРВ), викладаються письмово згідно з додатком 1 цієї Методики.
1. У розділі I "Визначення проблеми" АРВ згідно з вимогами Методики розробник повинен чітко визначити проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання, визначити причини її виникнення, оцінити важливість зазначеної проблеми, зокрема, навести дані у цифровому чи кількісному вимірі, що доводять факт існування проблеми і характеризують її масштаб, визначити основні групи, на які вона справляє вплив, а також обґрунтувати, чому проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів та діючих регуляторних актів.
Проте, при визначенні проблеми, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання, розробник обмежився лише словесним описом проблеми. Не наведено жодних даних у числовій формі, які б обґрунтовували наявність проблеми, її масштаб та важливість, а також не охарактеризовано та не оцінено сфери, на яких проблема має найбільший негативний вплив.
Вважаємо, що інформацію даного пункту необхідно доповнити насамперед актуальними статистичними даними щодо стану використання газорозподільних систем, власником яких є держава, зокрема, таких як орієнтовна кількість державного майна газорозподільних систем, кількість договорів про надання на праві господарського відання відповідного державного майна у користування, кількість операторів газорозподільних систем, які підпадають під дію даного регуляторного акта тощо.
2. У розділі III "Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей" розробник повинен визначити всі можливі альтернативні способи вирішення існуючої проблеми та оцінити вигоди і витрати держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожного з них.
Однак, розробник при визначенні альтернативних способів досягнення цілей обмежився лише текстовим описом вигод і витрат держави та суб'єктів господарювання від застосування кожного з них. При цьому, під час проведення оцінки впливу на сферу інтересів суб'єктів господарювання великого і середнього підприємництва окремо кількісно розробником не визначено витрати, які будуть виникати внаслідок запровадження кожного з альтернативних способів, у грошовому еквіваленті відповідно до додатка 2 до Методики, насамперед на забезпечення проведення інвентаризації газорозподільних систем та їх паспортизації (орієнтовно).
В АРВ розробником не наведено жодних розрахунків витрат суб'єктів господарювання, яких вони зазнають як внаслідок впровадження проекту постанови, так і внаслідок застосування альтернативних способів досягнення цілей, що підтверджували б економічну доцільність обраного способу.
Зазначене не дозволить в подальшому об'єктивно оцінити, наскільки обраний розробником спосіб державного втручання відповідає проблемі, що потребує врегулювання, та наскільки його застосування буде ефективним для її вирішення.
3. У зв'язку з неналежним опрацюванням попереднього розділу АРВ та відсутності кількісного аналізу наданої інформації, у розділі IV "Вибір найбільш оптимального альтернативного способу досягнення цілей" розробником не доведено вибір оптимального альтернативного способу з урахуванням системи бальної оцінки ступеня досягнення визначених цілей, не проаналізовано причини відмови від застосування того чи іншого способу та аргументи на користь обраного, що є порушенням принципу ефективності - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів.
4. У розділі V АРВ "Механізми та заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми" розробником не описано механізм та результати дії запропонованого регулювання, які мають бути безпосередньо пов'язані із цілями та очікуваними результатами регуляторного акта, тобто яким чином будуть діяти норми проекту постанови та якою прогнозується ситуація після набрання регуляторним актом чинності.
Крім того, розробнику необхідно оцінити, які організаційні заходи мають здійснити органи влади для впровадження цього регуляторного акта після набрання чинності, які мають бути пов'язані безпосередню із предметом регулювання зазначеного проекту постанови.
5. При заповнення розділу VI АРВ "Оцінка виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні проваджувати або виконувати ці вимоги" розробником не обраховано витрати органів виконавчої влади на виконання вимог регуляторного акта згідно з додатком 3 до Методики, що не дозволяє зробити висновок щодо забезпечення балансу інтересів суб'єктів господарювання та держави, та чи витрати держави не є оптимальними і не містять ознак корупційних ризиків.
6. Розділ VIII АРВ "Визначення показників результативності дії регуляторного акта" заповнено з порушенням вимог пункту 10 Методики. Так, розробником не наведено обов'язкових показників результативності регуляторного акта, таких як: розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов'язаних з дією акта; кількість суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта; розмір коштів і час, що витрачатимуться суб'єктами господарювання та/або фізичними особами, пов'язаними з виконанням вимог акта.
Також, відсутні додаткові показники (визначити не менше ніж три), які безпосередньо характеризують результативність дії регуляторного акта та які підлягають контролю (відстеження результативності). Слід підкреслити, що відповідно до вимог Методики, зазначені показники повинні бути не описовими, а кількісними та вимірювальними.
7. На порушення вимог пункту 12 Методики у розділі IX АРВ, розробником не визначені заходи, з допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта, а саме, вид даних (статистичних, наукових досліджень або опитувань), які використовуватимуться для такого відстеження, та групи осіб, що відбиратимуться для участі у відповідному опитуванні.
Крім того, розробником не визначено строки повторного відстеження результативності регуляторного акта.
Порушення розробником вимог Закону та Методики в частині визначення показників результативності та заходів з проведення відстеження результативності регуляторного акта не дозволить в подальшому належним чином провести відстеження його результативності, як передбачено статтею 10 Закону.
Крім того, під час розгляду проекту постанови на адресу Державної регуляторної служби України надійшли листи від 30.01.2017 N 0317-03 ГС "Асоціація газового ринку України", 30.01.2017 N Lv007-1-СЛ-634-0117 ПАТ "Львівгаз", від 30.01.2017 N Kv007-1-СЛ-1063-0117 ПАТ "Харківгаз", від 30.01.2017 N Mk007-1-СЛ-1533-0117 ПАТ "Миколаївгаз", від 30.01.2017 N Chr007-1-ЛВ-178-0117 ПАТ "Чернівцігаз", від 30.01.2017 N Sm007-1-CG-714-0117 ПАТ "Сумигаз", а також від 30.01.2017 N Km007-1-СЛ-333-0117 ПАТ "Харківміськгаз", які направлено в тому числі на адресу розробника, та якими надано зауваження та пропозиції до запропонованого проекту акта.
Зазначаємо, що статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено ключові принципи державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Принцип прозорості та врахування громадської думки, зокрема, передбачає відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
Водночас, відповідно до статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", усі зауваження та пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю або частково враховує одержані зауваження та пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
Таким чином, пропонуємо розглянути надані зауваження і пропозиції та про результати їх розгляду поінформувати відповідних адресантів, а також Державну регуляторну службу України.
Враховуючи вищевикладене, за результатами розгляду положень проекту постанови та аналізу його регуляторного впливу, встановлено, що проект розроблено без дотримання ключових принципів державної регуляторної політики ефективності, збалансованості, прозорості та врахування громадської думки, визначених статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", вимог статті 5 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" в частині недопущення прийняття регуляторних актів, які не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти, а також недопущення прийняття регуляторних актів положення яких викладено у спосіб, який не є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта, а також вимог статті 8 Закону в частинні підготовки АРВ з урахуванням вимог Методики проведення аналізу регуляторного впливу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 (зі змінами).
Ураховуючи вищенаведене, керуючись частиною четвертою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державною регуляторною службою України вирішено:
відмовити в погодженні проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про забезпечення ефективного використання газорозподільних систем".
Голова Державної регуляторної служби України К. М. Ляпіна