ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА
ПОСТАНОВА
24.04.2017 N 826/7231/16
Про визнання нормативного акту таким, що не відповідає правовому акту
вищої юридичної сили в частині
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: судді - Добрянської Я. І., за участі колегії суддів - Кузьменка В. А., Федорчука А. Б., розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу та додані до неї матеріали: за позовом ОСОБА_1, до відповідача Міністерства внутрішніх справ України, третя особа Міністерство юстиції України, про визнання нормативного акту таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили в частині.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ:
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС України, відповідача), за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Міністерство юстиції України (далі - МЮ України) про визнання нормативного акту таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили в частині.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що п. 1, 2 розділу 3 наказу МВС України N 1395 "Про затвердження Інструкції з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху" (далі - Інструкція) суперечить нормам чинного законодавства, а саме ст. 286 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) та ст. 33 КУпАП, оскільки на місці вчинення правопорушення у позивача була відсутня можливість надати докази, які б дозволяли врахувати обставини справи, про які йдеться у вказаних вище нормах.
Представник відповідача проти задоволення позову заперечував у повному обсязі, просив відмовити у задоволенні позовних вимог з підстав викладених у письмовому запереченні проти позову від 21.03.2017 зі змісту якого вбачається, що чинним законодавством визначено місця розгляду адміністративних справ - за місцем вчинення адміністративного правопорушення, за місцем реєстрації транспортного засобу, за місцем проживання правопорушника, тобто, на думку представника відповідача оскаржуваний п. 1 розділу 3 Інструкції відповідають акту вищої юридичної сили, а тому позовні вимоги необґрунтовані.
Таким чином на думку представника відповідача, Міністерство внутрішніх справ України при винесенні оскаржуваної постанови діяло на виконання повноважень, обґрунтовано. з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
Суд, встановивши відсутність потреби заслухати свідка чи експерта, керуючись частиною 4 ст. 122 КАС України, ухвалив розглядати справу у порядку письмового провадження.
В силу ч. 1 ст. 41 КАС України суд під час судового розгляду адміністративної справи здійснює повне фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу. У разі неявки у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, чи якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності осіб, які беруть участь у справі (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Розглянувши подані сторонами документи та матеріали, заслухавши пояснення позивача, представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, а також з'ясувавши позицію судів вищих інстанцій з приводу вирішення аналогічних спірних правовідносин, Окружний адміністративний суд міста Києва, встановив:
ОСОБА_1, має водійське посвідчення НОМЕР_1, яке видане Хмельницьким МРЕВ 28.02.2006.
06.02.2016 інспектором 3-ї роти, 4 батальйону патрульної поліції Головного управління патрульної поліції в м. Києві, лейтенантом поліції Т. А. О. була винесена постанова про притягнення позивача до адміністративної відповідальності за порушення ч. 1 ст. 122 (порушення дорожнього знаку "Зупинка заборонена").
На заперечення ОСОБА_1 стосовно розгляду справи на місці вчинення адміністративного правопорушення інспектор повідомив, що у відповідності до наказу МВС України N 1395 "Про затвердження Інструкції з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху", правопорушення зафіксовані не в автоматичному режимі постанова виноситься на місці вчинення правопорушення.
Вважаючи те, що п. 1, 2 розділу 3 наказу МВС України N 1395 "Про затвердження Інструкції з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху" порушує законні права та інтереси позивача в частині розгляду матеріалів адміністративного правопорушення на місці вчинення правопорушення, тобто таким чином обмежуючи право ОСОБА_1 надати докази, які б дозволяли врахувати всі обставини. позивач звернувся із даним позовом до Окружного адміністративного суду м. Києва.
Дослідивши наявні у справі докази, проаналізувавши матеріали справи та норми чинного законодавства з приводу даного спору, а також заслухавши пояснення представника відповідача та оглянувши позицію судів вищих інстанцій з приводу аналогічних спорів, суд дійшов до висновку про відмову у задоволенні позовних вимог, зважаючи на наступне.
Частиною 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень встановлені критерії, дотримання яких перевіряються судом в порядку адміністративного судочинства, зокрема, щодо прийняття (вчинення) рішень, дій на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.
При цьому, обов'язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
02.07.2015 Верховна Рада України прийняла Закон України "Про Національну поліцію", який набрав чинності 07.11.2015. Відповідно до п. 5 розділу XI Прикінцевих та перехідних положень вказаного Закону з 07.11.2015 втратив чинність Закон України "Про міліцію".
Закон України "Про Національну поліцію" N 580-VIII від 02.07.2015 визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.
Відповідно до ст. ст. 1 та 13 Закону України "Про Національну поліцію" поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Систему поліції складають центральний орган управління поліцією та територіальні органи поліції. Діяльність поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України згідно із законом.
Національна поліція не належить до органів внутрішніх справ, та не входить до сфери управління Міністерства внутрішніх справ України, а є самостійним центральним органом виконавчої влади.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 16 Закону України "Про Національну поліцію", Міністр внутрішніх справ України забезпечує нормативно-правове регулювання діяльності поліції, погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені поліцією та Міністерством внутрішніх справ України проекти законів, актів Кабінету Міністрів України з питань діяльності поліції.
Згідно з Положенням про Міністерство внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.10.2015 року N 877, Міністр в процесі своєї діяльності видає накази та розпорядження.
Отже, Міністр внутрішніх справ наділений правом видавати нормативно-правові акти, що регламентують діяльність поліції шляхом видання наказів.
З метою встановлення нормативно-правового регулювання здійснення проваджень уповноваженими особами Національної поліції України у справах про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі, наказом N 1395 від 07.11.2015 року МВС України затверджено відповідну Інструкцію з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху.
Відповідно до п. 4 Розділу І, п. 2 Розділу III Інструкції, у разі виявлення правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, розгляд якого віднесено до компетенції Національної поліції України, поліцейський виносить постанову у справі про адміністративне правопорушення без складання відповідного протоколу; постанова у справі про адміністративні правопорушення, передбачена, зокрема, приписами ч. 2 ст. 122 КУпАП, виноситься на місці вчинення адміністративного правопорушення.
В той же час, ст. 276 Кодексу України про адміністративні правопорушення встановлює, що справа про адміністративне правопорушення розглядається за місцем його вчинення.
Разом з тим, ч. 2 ст. 276 КУпАП визначає, що справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 80, 81, 121 - 126, 127-1 - 129, частинами першою, другою, третьою і четвертою статті 130 і статтею 139 (коли правопорушення вчинено водієм) цього Кодексу, можуть також розглядатися за місцем обліку транспортних засобів або за місцем проживання порушників.
Водночас, ч. 4 ст. 276 КУпАП визначає, що справи про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, розглядаються за місцем оброблення та обліку таких правопорушень.
Законами України може бути передбачено й інше місце розгляду справи про адміністративне правопорушення. (ч. 6)
Згідно ч. 2 ст. 258 КУпАП протокол не складається у разі вчинення адміністративних правопорушень, розгляд яких віднесено до компетенції Національної поліції, та адміністративних правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксованих в автоматичному режимі.
Відповідно до ч. 4 ст. 258 КУпАП у випадках, передбачених частинами першою та другою цієї статті, уповноваженими органами (посадовими особами) на місці вчинення правопорушення виноситься постанова у справі про адміністративне правопорушення відповідно до вимог статті 283 цього Кодексу.
Наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 N 34/5 "Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів" затверджено Порядок подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації (далі - наказ N 34/5).
Пунктом 1.4 наказу N 34/5 інструкція - акт, який детально визначає зміст і методику правового регулювання у певній сфері суспільних відносин.
Тобто, оскаржувана позивачем Інструкція з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху прийнята Міністерством внутрішніх справ України на виконання вимог Кодексу України про адміністративні правопорушення, тобто спрямована на нормативне врегулювання діяльності поліцейських під час оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення.
В той же час, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що інструкція це - правовий акт, створюваний органами управління для встановлення правил, що регулюють організаційні, науково-технічні, технологічні, фінансові та інші спеціальні сторони діяльності установ, підприємств, окремих їх підрозділів та служб, а також посадових осіб або громадян. Вона належить до категорії організаційних документів, що видаються міністерствами, установами, є нормативним актом, регламентуючим різні питання.
Таким чином, інструкція визначає лише процедуру та порядок, а Кодекс України про адміністративне правопорушення, в свою чергу, передбачає норму права, а тому з урахуванням вищевикладеного позовні вимоги не підлягають задоволенню, оскільки оскаржувані пункти 1, 2 розділу 3 наказу МВС України N 1395 "Про затвердження Інструкції з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху" прийняті на виконання вимог КУпАП.
Відповідно до вимог ст. 86 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Також згідно з ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Згідно з ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідно до ч. 1 ст. 94 КАС України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.
Водночас якщо судове рішення ухвалене на користь сторони - суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз (ч. 2).
Враховуючи вищенаведене в сукупності та керуючись ст. ст. 2, 71, 86, 94, 97, 158 - 163, п. 3 ч. 1 ст. 256 КАС України, Окружний адміністративний суд м. Києва, постановив:
Відмовити у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 у повному обсязі.
Строк і порядок набрання судовим рішенням законної сили встановлені у статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст. ст. 185 - 187 КАС України.
Головуючий, суддя
Я. І. Добрянська
Судді:
В. А. Кузьменко
А. Б. Федорчук