ДЕРЖАВНА РЕГУЛЯТОРНА СЛУЖБА УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
13.12.2016 N 552
Про відмову в погодженні проекту регуляторного акта
Державною регуляторною службою України відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" розглянуто проект Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення безбар'єрного середовища для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення" (далі - проект Закону), а також документи, що додаються до проекту Закону, подані листом Міністерства соціальної політики України від 14.11.2016 N 16642/0/14-16/19.
За результатами проведеного аналізу проекту Закону та відповідного аналізу регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон про регуляторну політику) встановлено:
у якості підстави для розробки проекту Закону Міністерство соціальної політики України посилається на підпункт 2 пункту 108 розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.11.2015 N 1393-р "Про затвердження Плану дій з реалізації Національної стратегії прав людини на період до 2020 року", яким передбачено розроблення та подання на розгляд Кабінету Міністрів України законопроекту про внесення до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Цивільного кодексу України та інших актів законодавства змін щодо:
визначення органу, який здійснюватиме державний контроль (нагляд) за пристосуванням діючих об'єктів архітектури до потреб людей з інвалідністю;
покладення на власників та користувачів об'єктів архітектури обов'язку вживати заходів щодо їх пристосування до потреб людей з інвалідністю;
передбачення відповідальності за відмову від пристосування об'єктів архітектури до потреб людей з інвалідністю;
посилення відповідальності забудовників, суб'єктів, що проводять експертизу проектів будівництва та здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль (нагляд) за недотримання державних будівельних норм у частині забезпечення доступності маломобільних груп населення, у тому числі людей з інвалідністю.
Однак в наданій на розгляд редакції проекту Закону повністю відсутні норми, які б передбачали реалізацію завдань, визначених підпунктом 2 пункту 108 розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.11.2015 N 1393-р, зокрема в частині визначення органу, який здійснюватиме державний контроль (нагляд) за пристосуванням діючих об'єктів архітектури до погреб людей з інвалідністю; покладення на власників та користувачів об'єктів архітектури обов'язку вживати заходів щодо їх пристосування до потреб людей з інвалідністю; передбачення відповідальності за відмову від пристосування об'єктів архітектури до потреб людей з інвалідністю.
В частині ж посилення відповідальності забудовників, суб'єктів, що проводять експертизу проектів будівництва та здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль (нагляд) за недотримання державних будівельних норм у частині забезпечення доступності маломобільних груп населення, у тому числі людей з інвалідністю автори законопроекту вийшли за межі поставлених завдань, розширивши перелік осіб, на яких покладається відповідальність, зокрема поклавши її на власників або управителів об'єктів.
Також пропонується запровадити норми, що стосуються більш широкої сфери дії, а саме проведення обстеження всіх будівель і споруд та накладання штрафів за порушення проведення зазначеного обстеження, що має дещо іншу спрямованість, аніж забезпечення доступності до них маломобільних груп населення, у тому числі людей з інвалідністю.
Виходячи із назви законопроекту, він спрямований на забезпечення безбар'єрного середовища для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення. Ця назва певною мірою кореспондується із нормами Конвенції ООН про права інвалідів щодо вжиття заходів для виявлення й усунення перепон і бар'єрів, що перешкоджають доступності за принципами універсального дизайну і поширюватися на будинки, дороги, транспорт, інші внутрішні та зовнішні об'єкти.
На думку розробника, шлях вирішення даного питання передбачено статтею 39-2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", відповідно до якого об'єкти будівництва прийняті в експлуатацію у встановленому законодавством порядку підлягають обстеженню, в порядку встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно із пунктом шостим цієї статті - незабезпечення обстеження та паспортизації об'єкта, що підлягає обов'язковому обстеженню, порушення порядку проведення такого обстеження та нереалізація заходів щодо забезпечення надійності та безпеки під час його експлуатації тягне за собою відповідальність, передбачену законом.
Виходячи з наведеної аргументації, Мінсоцполітики вважає, що механізм доступу до будинків, доріг, транспорту, інших внутрішніх та зовнішніх об'єктів маломобільних груп населення, у тому числі людей з інвалідністю повністю врегульований діючим законодавством, окрім встановлення відповідальності.
Тому розробник у своєму проекті Закону зосередився на встановленні норм, які передбачають відповідальність, зазначивши також у АРВ проекту Закону, що встановлення такої відповідальності повинно, зокрема, забезпечити й доступність для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення об'єктів громадського та цивільного призначення, які вже здані в експлуатацію.
Водночас, з одного боку незрозуміло, як встановлення нормативної відповідальності може безпосередньо забезпечити фізичну доступність для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення об'єктів, а з іншого боку - в документах, доданих до проекту Закону, розробником не наведено жодних посилань щодо того, яким чином на даний час реалізована норма щодо запровадження Порядку обстеження, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Оскільки таких посилань розробником не наведено, ДРС виходить з того, що на даний час такого Порядку не існує.
Відсутність зазначеного Порядку говорить про те, що в цілому, механізм доступності осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення не може бути реалізований за допомогою даного законопроекту, оскільки в ньому відсутня головна його складова, зокрема Порядок проведення зазначеного обстеження.
Враховуючи те, що розробник у тексті законопроекту неодноразово посилається на процедуру обстеження, як на послідовність певних дій або бездіяльності, яка, в подальшому, може слугувати підставою для застосування санкцій щодо порушення, та беручи до уваги той факт, що інформація щодо такого Порядку відсутня, за позицією ДРС розглядати питання щодо запровадження норм запропонованого законопроекту є передчасним.
Окрім цього, проектом Закону пропонується, зокрема, внести зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення в частині накладання штрафів за порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва, а також обстеження та експлуатації об'єктів, незабезпечення обстеження об'єкта, обстеження об'єкта з порушенням порядку такого обстеження шляхом встановлення штрафних санкцій, диференційованих в залежності від складності об'єкта будівництва.
Одночасно законопроектом пропонується внести зміни до Закону України "Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності", також передбачивши у ньому застосування штрафних санкцій, які відрізняються від тих, що пропонуються змінами до Кодексу про адміністративні правопорушення, та одночасно розповсюдити відповідальність на власників або управителів об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню.
Дані норми, в свою чергу, не узгоджуються із Законом України "Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності", оскільки зазначеним законом встановлено, що правопорушенням у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установленим законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.
Окрім того, що зазначене призведе до того, що різними законами встановлюється різна відповідальність та різні розміри штрафів за одні і ті самі порушення, також незрозуміло, яким чином зазначені норми будуть реалізовані на практиці під час накладання штрафних санкцій, що в свою чергу може призвести до створення умов для зловживань, оскільки розміри штрафних санкцій будуть суттєво відрізнятися.
Таким чином, запропоноване регулювання порушує вимоги статті 5 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" в частині викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта, а також недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються із діючими регуляторними актами.
Крім того, під час розгляду проекту Закону було встановлено, що аналіз регуляторною впливу (далі - АРВ) не відповідає вимогам, визначеним Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон), та Методиці проведення аналізу виливу регуляторного акта, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 р. N 308, зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1151 (далі - Методика).
Так, у статті 8 Закону зазначено, серед іншого, що розробник проекту регуляторного акта при підготовці АРВ повинен:
визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;
визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;
описати механізми і заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;
обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;
обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати/вигоди не можуть бути кількісно визначені;
оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги.
Аналогічні норми закріплено і в Методиці.
Однак, всупереч встановленим вимогам, наданий на розгляд АРВ складений формально, внаслідок чого відсутня можливість в повному обсязі провести відповідний аналіз зазначених норм та надати об'єктивну оцінку впливу редакції проекту Закону на регуляторне середовище у разі його подальшого запровадження.
В аналізі регуляторного впливу проекту Закону не вказано кількість суб'єктів господарювання, на яких буде розповсюджуватися дія цього акта, та таких, які будуть підлягати відстеженню, а також відсутнє обґрунтування щодо встановлення запропонованих розмірів штрафів та виважених критеріїв співвідношення запропонованих розмірів штрафів та вчинених адміністративних правопорушень.
Вважаємо, що необхідно провести розрахунок величини запропонованих штрафів та обґрунтувати їх доцільність та ефективність.
Крім того, за позицією Державної регуляторної служби України обстеження будівель і споруд потребуватиме додаткових витрат суб'єктів господарювання, а у випадках, що стосуються об'єктів державної та комунальної власності, - витрат з державного та місцевого бюджетів. Те ж саме стосується паспортизації відповідних об'єктів архітектури.
Виходячи з цього, з метою виконання підпункту 2 пункту 108 розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.11.2015 N 1393-р розробнику необхідно у аналізі регуляторного впливу до проекту Закону надати фінансово-економічне обґрунтування всіх витратних частин суб'єктів господарювання, пов'язаних із виконанням положень проекту Закону.
Підсумовуючи вищевикладене, проект Закону розроблено без дотримання ключових принципів державної регуляторної політики, визначених статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а саме:
доцільності - обґрунтованої необхідності державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;
ефективності - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави;
адекватності - відповідності форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;
збалансованості - в частині недоведеного розробником забезпечення балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави;
передбачуваності регуляторної діяльності, тобто відповідності її цілям державної регуляторної політики.
Ураховуючи викладене, керуючись частиною четвертою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державною регуляторною службою України вирішено:
відмовити в погодженні проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення безбар'єрного середовища для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення".
Голова Державної регуляторної служби України
К. М. Ляпіна