ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА
РІШЕННЯ
26.12.2017 р. N 826/11046/16
Про визнання протиправним та скасування рішення
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого, судді - Каракашьяна С. К., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1; Київського міського осередку всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення" до Київської міської ради треті особи: 1. Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу КМР (КМДА), 2. ОСОБА_2, 3. товариство з обмеженою відповідальністю "Виробничо-технічна агенція", 4. ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування рішення, ОБСТАВИНИ СПРАВИ:
До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшли позовні заяви ОСОБА_1 та Київського міського осередку всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення", в яких позивачі просять визнати протиправним та нечинним з моменту його прийняття рішення Київської міської ради N 728/728 "Про затвердження детального плату території в межах проспекту Возз'єднання, залізниці, просп. Броварський, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва" від 14.07.2016 р.
Позовні вимоги мотивовано наступним:
- позивачі стверджують про невідповідність затвердженого оспорюваним рішенням детального плану території Генеральному плану міста Києва, з огляду на те, що окремі території, згідно детального плану, змінюють призначення, встановлене Генеральним планом;
- позивачі стверджують про порушення процедури прийняття рішення, оскільки рішення про розроблення містобудівної документації, прийнято самим оскаржуваним рішенням;
- замовлення розробки оскаржуваного детального плану неналежним замовником, оскільки належним замовником, на думку позивачів, має бути Київська міська державна адміністрація;
- порушення процедури проведення громадських слухань, яка, на думку позивачів полягала в тому, що проект детального плану не було розміщено на офіційному сайті Київради, не було опубліковано техніко-економічні показники, графічні матеріали, прізвища посадових осіб, які відповідальні за достовірність даних та запланованих інформаційних заходів з громадського обговорення;
- порушення щодо погодження проекту детального плану забудови відповідними компетентними установами, зокрема - комунальною організацією "Інститут Генерального плану м. Києва", Центральним спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини, Головним управлінням охорони культурної спадщини Київради, Головним управлінням містобудування і архітектури Київради, Київською міською санітарно-епідеміологічною станцією, Управлінням Державтоінспекції ГУ МВС в м. Києві, Головним управління охорони навколишнього природного середовища Київради, Головним управлінням охорони здоров'я та медичного забезпечення Київради;
- порушення регламенту відповідача під час прийняття оспорюваного рішення, яке полягало в тому, що проект оскаржуваного рішення не було направлено до жодної з постійних комісій Київради, окрім комісії з питань містобудування та архітектури та землекористування;
- порушення існуючих норм під час розроблення оспорюваного плану, які полягали, зокрема, у невідповідності існуючим нормами визначеної (проектної) щільності населення, площі зелених насаджень;
- відсутність підпису головного архітектора проекту;
- невідповідність затверджених проектом норм попередньо опублікованим даним.
Третьою особою - ОСОБА_3 надано письмові пояснення, в яких вказана особа підтримує позовні вимоги.
Відповідачем, Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради та товариством з обмеженою відповідальністю "Виробничо-технічна агенція" (розробник проекту) позовні вимоги заперечуються з огляду на таке:
- відповідач стверджує про відповідність затвердженого плану Генеральному плану міста Києва, посилаючись на уточнення функціонального призначення земельних ділянок оспорюваним детальним планом;
- відсутність порушення процедури розробки нормативного акта, визначення розробки згідно з рішенням від 26.12.2014 р. N 864/864;
- визначення замовника рішенням від 13.11.2013 р. N 518/1006, яким Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради доручено виступити замовником створення містобудівної документації;
- проведення громадських слухань у відповідності до вимог встановлених чинним законодавством;
- відсутності потреб у погодженні оспорюваного акту з відповідними компетентними установами, дотримання норм регламенту відповідача та відсутності порушення прав позивачів у зв'язку з цим;
- дотримання існуючих норм під час розроблення оспорюваного плану щодо щільності населення та площі зелених насаджень.
Також відповідач та зазначені треті особи стверджують про відсутність порушення прав позивачів у зв'язку з прийняттям оспорюваного рішення.
Розглянувши подані сторонами документи та матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив:
На виконання законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про столицю України - місто-герой Київ", пункту 36 постанови Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 N 559 "Про містобудівний кадастр", з метою реалізації Стратегії розвитку міста Києва до 2025 року, затвердженої рішенням Київради від 15.12.2011 N 824/7060, Київрада прийняла рішення від 13.11.2013 N 518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації", яким затвердила Програму створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві (далі - Програма).
Метою Програми було визначено розроблення і затвердження генерального плану столиці України - міста Києва, обґрунтованого визначення на основі затверджених детальних планів територій планувальної організації та функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталів, мікрорайонів, інших частин території м. Києва, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, а також встановлення єдиних умов та обмежень (регламентів) забудови територій на основі затверджених планів зонування для інтенсивного втілення в життя принципів містобудівної політики інтегрованого міського розвитку столиці України як стабільного європейського міста, створення повноцінного життєвого середовища, збереження традиційних особливостей, історичного середовища та природно-ландшафтного комплексу міста, розвитку ефективної інженерної та транспортної інфраструктури.
Відповідно до п. 2 рішення Київради від 13.11.2013 N 518/10006 Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) доручено виступити замовником створення (оновлення) містобудівної документації відповідно до Програми.
Одним з визначених розділом 2 Програми її завдань є встановлення орієнтовних меж окремих територій та вартості робіт зі створення містобудівної документації.
Згідно з розділом 5 Програми, організація розроблення містобудівної документації у м. Києві здійснюється Департаментом - замовником згідно з Переліком містобудівної документації, що розроблятиметься у 2014 - 2016 рр. (додаток до Програми), з урахуванням інвестиційних намірів щодо забудови окремих територій.
Замовник містобудівної документації:
- організовує в установленому порядку поновлення матеріалів топографо-геодезичної зйомки територій м. Києва, проведеної в минулі роки, необхідних для розроблення містобудівної документації відповідно до Програми;
- забезпечує урахування питань, пов'язаних з розміщенням об'єктів будівництва, іншого використання територій, з погодженням проектів землеустрою, наданням містобудівних умов та обмежень на проектування об'єктів при розробленні містобудівної документації;
- визначає та уточнює межі розроблення містобудівної документації;
- забезпечує організацію фінансування розроблення містобудівної документації шляхом залучення інвестиційних коштів або подання відповідного бюджетного запиту;
- готує завдання на розроблення містобудівної документації та подає його на затвердження заступнику голови Київської міської державної адміністрації згідно з розподілом обов'язків, готує інші вихідні дані;
- визначає розробника містобудівної документації;
- забезпечує урахування громадських інтересів шляхом публікації оголошення про розроблення містобудівної документації, організації проведення громадських слухань після отримання проекту містобудівної документації від розробника;
- у разі необхідності та за наявності інвестиційних пропозицій готує проект рішення Київської міської ради про зміни у переліку містобудівної документації, наведеної у додатку до Програми;
- при розробленні зонінгу уточнює завдання на розроблення детальних планів відповідної території.
Розробник містобудівної документації:
- готує проект договору на розроблення або внесення змін до містобудівної документації;
- збирає вихідні дані за дорученням замовника;
- розробляє містобудівну документацію або вносить до неї зміни відповідно до вимог державних будівельних норм, державних стандартів;
- бере участь у проведенні громадських слухань, розгляді архітектурно-містобудівною радою та сесією Київської міської ради розробленої ним містобудівної документації;
- пропонує замовнику у разі необхідності залучити інші науково-дослідні та проектні організації до проведення додаткових досліджень, розроблення окремих розділів містобудівної документації;
- зберігає оригінал розробленої містобудівної документації, зміни до неї на паперових і електронних носіях в порядку, встановленому законодавством.
Містобудівна документація розробляється комунальною організацією виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Інститут Генерального плану м. Києва" та іншими проектними і науково-дослідними організаціями, які мають відповідну ліцензію, сертифікованих спеціалістів і технічну базу, на замовлення Департаменту, згідно з переліком, затвердженим цим рішенням.
Під час розроблення містобудівної документації пропозиції замовника щодо використання територій вносяться ним на розгляд та врахування розробником у проекті містобудівної документації.
Інвестиційні наміри юридичних та фізичних осіб щодо забудови та іншого використання територій враховуються розробником у проекті містобудівної документації у разі їх узгодження із замовником.
Для проведення громадських слухань, проведення погоджень, розгляду на архітектурно-містобудівній раді та експертизи виготовляється один примірник містобудівної документації на електронних носіях та на паперових носіях, що коригується за результатами кожного етапу та передається замовнику для подання на затвердження.
Подання містобудівної документації на затвердження Київраді забезпечують Департамент та постійна комісія Київської міської ради з питань земельних відносин, містобудування та архітектури.
Як вбачається з матеріалів справи, рішенням I сесії КМР VIII скликання від 14.04.2016 N 318/318 "Про порядок денний пленарного засідання I сесії Київської міської ради VIII скликання 14.04.2016" вирішено внести до порядку денного пленарного засідання I сесії VIII скликання 14.04.2016 такі питання, зокрема, питання під номером 34: про затвердження детального плану території в межах просп. Возз'єднання, залізниці, просп. Броварського, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва (далі - Проект).
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилається, зокрема, на не проведення КМР громадських слухань стосовно Проекту.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 ст. 7 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що Суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Згідно з ч. ч. 1, 2, 6, 7 та 11 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється. Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються. Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати: 1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 2) юридичні особи, об'єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею; 4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; 5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад. Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.
Аналогічні положення містяться, зокрема, в п. п. 2, 7 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 N 555 (далі - Порядок N 555).
При цьому, згідно з п. 6 Порядку N 555, підставою для подання пропозицій до проектів містобудівної документації відповідному органу місцевого самоврядування є повідомлення про початок процедури їх розгляду.
З матеріалів справи вбачається, що в газеті "Хрещатик" від 16.01.2015 за N 5 розміщено оголошення про громадські слухання Проекту, у зв'язку з чим процедура розгляду та врахування пропозицій громадськості до Проекту триватиме з 21.01.2015 до 20.02.2015. Аналогічне повідомлення розміщено і на сайті Департаменту, що не заперечується сторонами.
Також з матеріалів справи вбачається, що до Проекту додано "Протокол наради щодо розгляду пропозицій та зауважень членів громади до проекту Детального плану території в межах проспекту Возз'єднання, залізниці, Броварського проспекту, вул. Р. Окіпної та Русанівської протоки у Дніпровському районі м. Києва, розробленого на замовлення Департаменту містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації" від 03.03.2015, з якого вбачається, що у такій нараді приймали участь, в тому числі представники громади, які внесли відповідні зауваження та пропозиції.
Суд погоджується з наявністю певних порушень Порядку N 555, допущених відповідачем та Департаментом містобудування та архітектури під час оприлюднення Проекту, зокрема, оприлюднення його на сайті Департаменту, а не Київської міської ради, відсутність деяких визначень в опублікованому оголошенні.
Проте, ані Порядок N 555, ані будь - які інші нормативно - правові акти України не обумовлюють обов'язкове скасування рішення органу місцевого самоврядування внаслідок порушення порядку оприлюднення.
Суд доходить висновків про необхідність встановлення ступеню обмеження у реалізації прав на ознайомлення з проектом забудови, якого було завдано зацікавленим особам порушеннями, які було допущено відповідачем.
При цьому суд враховує, що в даному випадку має місце не відсутність оприлюднення проекту, яка б об'єктивно виключала поінформованість громадськості про проект детального плану, а порушення процедурного характеру, які не виключали можливості ознайомлення з проектом та надання пропозицій від зацікавлених осіб.
Як вбачається з матеріалів справи, зокрема, додаткових пояснень третьої особи - ОСОБА_3, протягом травня - липня 2016 року, до прийняття оспорюваного рішення, громадськістю проводилися акції, учасники яких висловлювали протест проти прийняття детального плану території, тобто були поінформовані про існування проекту.
Також суд враховує те, що під час розгляду справи позивачами не було надано жодних відомостей про існування з їхнього боку пропозицій про внесення змін до проекту, натомість можливість прийняття проекту забудови територій заперечується взагалі.
Оспорюваним рішенням Київської міської ради від 14.07.2016 року N 728/728 відповідно до ст. 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення Київської міської ради від 13.11.2013 року N 518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві" був затверджений детальний план території в межах в межах просп. Возз'єднання, залізниці, Броварського проспекту, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва. Даний детальний план території (ДПТ) затверджений відповідачем відповідно до основних технічко-економічних показників (техніко-економічні показники та основні положення з графічними матеріалами), що додаються, як основу планувальної організації та функціонального зонування території, розташування червоних ліній вулиць та доріг, кварталів садибної забудови, граничної поверховості та щільності забудови для подальшого розроблення документації із землеустрою та прийняття рішень щодо розміщення об'єктів містобудування.
При цьому, згідно примітки до Переліку містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013 - 2016 рр., затвердженого Програмою, "***" це розробка нової містобудівної документації".
Наведене свідчить, що Програмою було передбачено розробку нової містобудівної документації, а саме детальний план забудови територій. При цьому, даною Програмою закладена орієнтовно визначена площа території ДПТ, а не стала площа, що мало на меті її корегування як в сторону збільшення, так і в сторону зменшення.
Згідно з преамбулою Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлені цим Законом, який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до ст. 1 цього Закону, генеральний план населеного пункту - це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Окремо щодо експертизи містобудівної документації слід зауважити, що на місцевому рівні планування територій здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них (ч. 1 ст. 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"), а експертизі містобудівної документації на місцевому рівні підлягають виключно генеральні плани міст (ч. 12 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"), детальний план території не підлягає експертизі (ч. 9 ст. 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Правові та організаційні питання розробки та затвердження ДПТ населеного пункту визначені статтею 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Відповідно до ч. 1 цієї статті, ДПТ у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. ДПТ розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Частинами 4 - 6 ст. 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що ДПТ визначає:
1) принципи планувально-просторової організації забудови;
2) червоні лінії та лінії регулювання забудови;
3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами;
4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території;
5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;
6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;
7) черговість та обсяги інженерної підготовки території;
8) систему інженерних мереж;
9) порядок організації транспортного і пішохідного руху;
10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;
11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.
Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Відповідно до ч. ч. 8, 9, 10 ст. 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою. Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання. Детальний план території не підлягає експертизі. Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.
В частині відповідності ДПТ Генплану, державним будівельним нормам та нормам чинного законодавства, суд виходить з наступного.
Згідно з п. 4.2 Державних будівельних норм Б.1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану територій", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України від 12.03.2012 N 107, детальний план розробляється, зокрема, на структурно-планувальні елементи території населеного пункту, які мають цілісний планувальний характер, - на основі затвердженого генерального плану цього населеного пункту відповідно до чинного законодавства, плану зонування (за наявності) з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів.
Відповідно до п. 1.1 ДБН Б. 1-3-97 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів", затвердженого наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 25.09.97 N 164, чинного на час прийняття Київрадою рішення від 28.03.2002 N 370/1804, яким затверджено Генплан, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об'єктів загальноміського або загальноселищного значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини, черговості освоєння території. Генеральний план міста, селища (далі - генеральний план) є основним видом містобудівної документації з планування території населеного пункту, призначеним для обґрунтування (розроблення та реалізації) довгострокової політики органу місцевого самоврядування в питаннях використання і забудови території.
Пунктом 3.4 ДБН Б. 1-3-97 визначено, що генеральний план включає текстові та графічні матеріали. До текстових матеріалів відносяться: а) книга генерального плану; б) брошура з основними положеннями генерального плану. Графічними матеріалами є плани і карти аналітичного і проектного змісту, виконанні у встановленому масштабі. Текстові та графічні матеріали можуть виконуватися з застосуванням комп'ютерної технології.
Склад графічних матеріалів генерального плану наведений у п. 3.8 ДБН Б. 1-3-97.
План існуючого населеного пункту (опорний план) не піддягає затвердженню. Документ виконується на топографічній основі. На кресленні відображається планувальна структура, використання територій та окремих функціональних зон населеного пункту, станом на час затвердження генерального плану (п. 3.9 ДБН Б. 1-3-97).
Відповідно до п. 3.12 ДБН Б. 1-3-97 на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме:
а). межа населеного пункту (міська межа);
б). магістральні, жилі вулиці і площі у червоних лініях (з назвами) та транспортні розв'язки в одному та різних рівнях;
в). території житлової забудови (садибної, мало: поверхової, середньоповерхової, багатоповерхової);
г). території цивільної забудови та громадські центри загальноміського і районного значення;
д). озеленені території загального користування та спеціального призначення;
е). промислові, комунальні і складські території та їх розподіл у відповідності з санітарною класифікацією підприємств;
ж). території міського та зовнішнього транспорту;
з). території спеціального призначення;
й). природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території;
к). курортні території;
л). території садівничих товариств та дачної забудови;
м). території сільськогосподарських підприємств;
н). ліси, лісопарки, лугопарки, водойми, водотоки;
о). території, на яких заплановано здійснення загальних та спеціальних заходів з інженерної підготовки і захисту територій, природозахисних заходів та розміщення відповідних споруд і пристроїв;
п). території, передбачені для розміщення головних споруд інженерної інфраструктури;
р). території пріоритетного розвитку на першу чергу реалізації;
с). резервні території для розвитку населеного пункту за його межами.
Наведене свідчить, що Генпланом передбачено розвиток напрямів використання територій міста, а не її стале використання, у зв'язку з чим судом не приймаються посилання позивачів на наявні розбіжності між Генеральним планом міста Києва та планом забудови територій, затвердженим оскаржуваним рішенням.
Крім того, суд вважає, що невідповідність двох актів органу місцевого самоврядування, зокрема, Генерального плану міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради N 370/1804 від 28.03.2002 р. та плану забудови територій, затверджених рішеннями одного й того ж органу, не може бути підставою для скасування одного з них, за відсутності встановлених актами вищої юридичної сили безпосередніх вказівок про це.
В частині доводів позивачів щодо порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення в частині відсутності погодження, суд виходить з наступного.
Відповідно до рішення Київської міської ради N 141/198 від 31.10.2006 "Про затвердження Порядку погодження та підготовки до затвердження містобудівної документації в м. Києві", погоджена і затверджена Київрадою містобудівна документація є основою для розробки землевпорядної документації, вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій, вирішення питань вибору, вилучення, надання у власність чи користування земель для містобудівних потреб.
Відповідно до ч. ч. 8, 9, 10 ст. 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою. Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання. Детальний план території не підлягає експертизі. Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.
Отже, вищенаведеними нормами Закону України, які мають вищу юридичну силу, ніж норми рішення Київської міської ради, не передбачено погодження такого виду містобудівної документації як детальний план території.
Щодо посилання позивачів на порушення норм регламенту Київської міської ради, суд встановив наступне.
Процедура розгляду і прийняття відповідачем актів на момент прийняття оспорюваного рішення була передбачена положеннями ст. 23 рішення міськради від 12.11.2014 року N 351/351 "Про Регламент Київської міської ради", якою визначено, що проекти рішень Київради реєструються в управлінні організаційного та документального забезпечення діяльності Київської міської ради. Проект рішення Київради, поданий з дотриманням вимог частин другої - десятої статті 21 цього Регламенту, реєструється не пізніше двох днів з дня надходження.
Протягом трьох днів з дня реєстрації проекту рішення Київський міський голова або заступник міського голови - секретар Київради надає доручення щодо розгляду проекту рішення профільній постійній комісії, яка, враховуючи функціональну спрямованість постійних комісій, визначається профільною з попереднього розгляду відповідного проекту рішення, а також іншим постійним комісіям відповідно до їх функціональної спрямованості.
Постійні комісії Київради (окрім профільної) протягом чотирнадцяти днів з моменту реєстрації проекту рішення у комісії опрацьовують його та за результатами розгляду проекту рішення:
1) підтримують проект рішення Київради:
1.1) візують проект рішення без зауважень;
1.2) візують проект рішення із зауваженнями чи пропозиціями;
2) відхиляють проект рішення.
Зауваження чи пропозиції викладаються у висновку постійної комісії та направляються до профільної постійної комісії. Висловлені зауваження та пропозиції постійних комісій є обов'язковими для розгляду профільною постійною комісією Київради.
Профільна постійна комісія протягом тридцяти днів з моменту реєстрації проекту рішення у комісії опрацьовує його та за результатами розгляду проекту рішення:
1) підтримує проект рішення Київради:
1.1) візує проект рішення без зауважень;
1.2) візує проект рішення із зауваженнями чи пропозиціями;
2) за згодою суб'єкта подання направляє проект рішення на доопрацювання, в тому числі шляхом створення робочої групи постійної комісії для доопрацювання проекту рішення;
3) відхиляє проект рішення.
У разі підтримання проекту рішення, а також висловлення зауважень та пропозицій до проекту рішення профільна постійна комісія направляє проект рішення для опрацювання до управління правового забезпечення діяльності Київської міської ради.
Управління правового забезпечення діяльності Київської міської ради після опрацювання проекту рішення повертає його до профільної постійної комісії Київради, або суб'єкту подання (у разі якщо суб'єкт подання самостійно направив проект рішення до управління правового забезпечення діяльності Київської міської ради).
Погоджений управлінням правового забезпечення діяльності Київради проект рішення Київської міської ради передається профільною комісією до управління організаційного та документального забезпечення діяльності Київської міської ради для попереднього формування проекту порядку денного пленарного засідання Київради.
Правовий висновок управління правового забезпечення діяльності Київської міської ради щодо невідповідності проекту рішення чи його окремих положень вимогам законодавства є обов'язковим для розгляду профільною постійною комісією на її найближчому засіданні. За результатами такого розгляду профільна постійна комісія приймає рішення або щодо внесення на розгляд Київради проекту рішення, або щодо відхилення проекту рішення.
Як вбачається з пояснень відповідача, які не спростовуються позивачами, на засіданні постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування від 22.03.2017 розглянуто та підтримано проект оспорюваного рішення, в подальшому вказаний проект рішення направлений до управління правового забезпечення діяльності Київської міської ради, яке 01.04.2016 надало правовий висновок.
05.04.2016 на засіданні постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування розглянуто правовий висновок управління правового забезпечення діяльності Київської міської ради від 01.04.2016 N 08/230-627 до проекту рішення "Про затвердження детального плану території в межах просп. Возз'єднання, залізниці, проси. Броварського, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва", За результатами розгляду вирішено відхилити зауваження викладенні у правовому висновку та винести вищевказаний проект рішення на розгляд чергового пленарного засідання сесії Київської міської ради для прийняття остаточного рішення.
Відповідно до пункту 7 затвердженого рішенням Київської міської ради від 19.06.2014 N 9/9 "Про затвердження Положення про постійні комісії Київської міської ради" Положення про постійно діючу комісію з питань містобудування, архітектури та землекористування, зазначена комісія розглядає, зокрема, питання планування та забудови територій (включаючи питання підготовки та затвердження генерального плану забудови міста Києва та його приміської зони, проектів детального плану територій, схем планування територій).
З огляду на викладене, судом не приймаються посилання позивачів на порушення норм регламенту Київської міської ради відповідачем.
Щодо посилань позивачів на порушення існуючих норм під час розроблення оспорюваного плану, які полягали, зокрема, у невідповідності існуючим нормами визначеної (проектної) щільності населення, площі зелених насаджень, суд встановив наступне.
Державні будівельні норми 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" регламентують два показники, що характеризують інтенсивність використання та забудови кварталів та мікрорайонів: максимально допустима щільність населення кварталів (мікрорайонів) - 450 люд/га (п. 3.7 ДБН 360-92**), та максимально допустима щільність населення ядра центру міста - 500 люд/га (табл. 2.1 ДБН 360-92**).
Як вбачається з оскаржуваного плану забудови та пояснень його розробника - товариства з обмеженою відповідальністю "Виробничо-технічна агенція", ним було застосовано показники саме мікрорайону.
Пунктом 3.5 ДБН 360-92** визначено, що мікрорайон - це первісний структурний елемент, обмежений магістральними та житловими вулицями площею до 20 - 50 га з повним комплексом об'єктів обслуговування місцевого рівня. До складу мікрорайону включаються наступні функціональні елементи:
Житлова територія (прибудинкові ділянки для розміщення та обслуговування житлових будинків, включаючи всі майданчики різного призначення);
Територія загальноосвітніх шкіл; Територія дошкільних навчальних закладів;
Територія інших об'єктів культурно-побутового обслуговування (торгівельна та громадські заклади) місцевого рівня;
Територія гаражів та автостоянок для постійного зберігання індивідуальних автомобілів мешканців даного мікрорайону.
При цьому питома вага житлової територія складає до 55 % відсотків території мікрорайону.
Відповідно до п. 1 таблиці 6.1 ДБН 360-92** в умовах реконструкції допускається зниження нормативної площі території загальноосвітніх шкіл до 20 %, а дошкільних навчальних закладів до 25 %.
З огляду на це, в умовах реконструкції забудови мікрорайону максимальна допустима нормативна щільність населення мікрорайону складає до 485 люд/га, а для ядра центру міста до 536 люд/га.
Як вбачається з матеріалів справи, в оскаржуваному плані щільність населення на період 15 - 20 років складає 477 люд/га, що відповідає вищезазначеній нормативній щільності населення в умовах реконструкції.
Згідно з розрахунками оскаржуваного проекту (табл. 6.1.1 Том 1. Архітектурно-планувальна організація території проекту ДПТ), потреба в зелених насадженнях зального користування на перспективу (етап 15 - 20 років) складає 20,19 га. В межах проекту ДПТ передбачено 9,32 га.
Як вбачається з оскаржуваного проекту, нестача площі загального користування зелених насаджень в межах ДПТ, згідно проекту компенсується за рахунок зелених насаджень на території Венеціанського острову ("Гідропарк"), "… який знаходиться на відстані біля 1600 м прямого транспортного сполучення Святошинсько-Броварською лінією метрополітену (см. м. "Лівобережна" - ст. м. "Гідропарк"), що становить орієнтовно 5 хв."
З огляду на викладене, суд погоджується з позицією проектанта, що це відповідає вимозі п. 5.5 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", згідно з якою час доступності міських парків при пересуванні на транспорті повинен становити не більше 20 хв., а парків планувальних районів - не більше 15 хв.
Щодо відсутності підпису головного архітектора проекту, то судом встановлено, що надана копія проекту містить підписи автора проекту (а. с. 8, т. 3). При цьому ДБН Б. 1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану території" не передбачається додавання до складу проектних матеріалів аркуша "Підтвердження ГАП", оскільки згідно з ст. 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", детальний план території є містобудівною документацією місцевого рівня.
Натомість, додавання такого аркуша передбачено для проектної та робочої документації (ДСТУ Б А.2.4-4:2009 "Система проектної документації для будівництва. Основні вимоги до проектної та робочої документації"), тобто до документації іншого рівня.
Щодо обставин порушення прав позивачів, суд відзначає наступне.
Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Отже, вищезазначеними правовими нормами обов'язковою умовою звернення до суду передбачено наявність порушеного права, що, на думку суду, є самостійною підставою для відмови у позові, у разі відсутності такої умови. В Рішенні Конституційного Суду України N 15-рп/2002 "У справі за конституційним зверненням Товариства з обмеженою відповідальністю "Торговий Дім "Кампус Коттон клаб" щодо офіційного тлумачення положення ч. 2 ст. 124 Конституції України (справа про досудове врегулювання спорів)" вказав, що положення ч. 2 ст. 124 Конституції України треба розглядати у системному зв'язку з іншими положеннями Основного Закону України, які передбачають захист судом прав і свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи, встановлюють юридичні гарантії їх реалізації, надаючи можливість кожному захищати права і свободи будь-якими не забороненими законом засобами (ч. 5 ст. 55 Конституції України). Тобто кожна особа має право вільно обирати не заборонений законом засіб захисту прав і свобод, у тому числі судовий захист.
При цьому, офіційне тлумачення поняття "охоронюваний законом інтерес" надано в Рішенні Конституційного Суду України N 18-рп/2004 від 01.12.2004 р. "У справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)", в якому зафіксовано тлумачення поняття "охоронюваний законом інтерес". Зокрема, в даному рішенні Конституційного Суду України вказано, що поняття "охоронюваний законом інтерес", яке вживається в ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Таким чином, зважаючи на розділ 2 положення позивача - Київської міської організації всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення", суд приймає до уваги твердження позивача про його порушені інтереси, та про його право на звернення до суду про оскарження рішення КМР, з огляду на ймовірне порушення прав членів даної громадської організації.
Натомість, позивачем - ОСОБА_1, окрім обурення нехтуванням нормами чинного законодавства, не зазначено обставин порушення його прав та охоронюваних Законом інтересів оспорюваним рішенням.
При цьому, від третіх осіб, які підтримали позовні вимоги, заявлені позивачами, не надходило заяв про вступ у справу з самостійними вимогами на предмет спору.
Суд, розглянувши позовні заяви та пояснення, доходить висновків, що позивачі та треті особи не погоджуються в цілому щодо збільшення житлової забудови території, а отже й збільшення чисельності населення.
Суд погоджується з тим, що збільшення чисельності населення на певній території, тягне за собою безумовне погіршення становища осіб, що вже проживають на цій території, та погоджується з порушенням прав таких осіб рішеннями, на підставі яких відбувається збільшення чисельності населення.
Так, відповідно до ст. 8 Конституції України, ч. 1 ст. 17 Закону України від 23.02.2006 року "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, та застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
Згідно з практикою ЄСПЛ, Конвенція призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних (рішення від 9 жовтня 1979 року в справі Ейрі (пункт 24), рішення від 30 травня 2013 року в справі "Наталія Михайленко проти України" (Рішення) (пункт 32).
Концепція "майна" у розумінні статті 1 Першого протоколу Конвенції має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві, зокрема, "майном" визнаються активи, включаючи права вимоги, стосовно яких заявник може стверджувати, що він має принаймні "законне сподівання" на отримання можливості ефективно здійснити майнове право (рішення ЄСПЛ у справі "Стретч проти Сполученого Королівства" (пункт 32)).
Отже, з огляду на практику розгляду ЄСПЛ справ щодо порушення права володіння майном, поняття "майно", як і "власність", має досить широке тлумачення й охоплює цілу низку економічних інтересів (активів) - як матеріальних так і не матеріальних.
Суд вважає, що можливість осіб користуватися певними площами та зеленими насадженнями району їх мешкання є нічим іншим як активом, а відповідно охоплюється поняттям "майно" у розумінні статті 1 Першого протоколу Конвенції.
Враховуючи вище зазначене, суд зазначає, що при розгляді такої категорії справ як втручання у право власності необхідно оцінювати сумісність заходу втручання в право особи на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу Конвенції.
У практиці ЄСПЛ (наприклад, рішення у справах "Спорронґ і Льоннрот проти Швеції" від 23 вересня 1982 року, "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства" від 21 лютого 1986 року, "Щокін проти України" від 14 жовтня 2010 року, "Сєрков проти України" від 7 липня 2011 року, "Колишній король Греції та інші проти Греції" від 23 листопада 2000 року, "Булвес" АД проти Болгарії" від 22 січня 2009 року, "Трегубенко проти України" від 2 листопада 2004 року, "East/West Alliance Limited" проти України" від 23 січня 2014 року) напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно "суспільний", "публічний" інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.
Критерій "пропорційності", використаний судом у справі, яка переглядається, передбачає, що втручання в право власності буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов'язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. "Справедлива рівновага" передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе "індивідуальний і надмірний тягар". При цьому в питаннях оцінки "пропорційності" ЄСПЛ, як і в питаннях наявності "суспільного", "публічного" інтересу, визнає за державою достатньо широку "сферу розсуду", за винятком випадків, коли такий "розсуд" не ґрунтується на розумних підставах.
Суд доходить висновків, що обґрунтування відповідача про наявність суспільного інтересу громади міста Києва, який полягає у збільшенні площ житлової забудови, в даному випадку, пропорційно співвідноситься з можливим погіршенням становища мешканців існуючих будинків.
При цьому суд враховує, що, незважаючи на публікацію оголошення про судовий розгляд даної справи у виданні, де було оприлюднено оскаржуваний акт (а. с. 59, т. 2), до суду не надійшло позовних заяв про визнання оспорюваного рішення нечинним.
За таких обставин, позовні вимоги визнаються судом необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
Керуючись вимогами ст. ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва вирішив:
У задоволенні позовів ОСОБА_1 та Київського міського осередку всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення" відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.
Суддя С. К. Каракашьян