ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА
РІШЕННЯ
08.10.2018 N 826/20160/16
Про визнання протиправними та скасування розпоряджень
Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 р. N 564-р та від 23.11.2016 р. N 876-р
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді - Васильченко І. П., суддів: Вєкуа Н. Г., Федорчука А. Б., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Громадської організації "Інститут громадського здоров'я" до Кабінету Міністрів України, треті особи: Голова Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів - Л. В. І., Державна санітарно-епідеміологічна служба України, Державна служба України з питань праці, Голова Державної служби України з питань праці - Ч. Р. Т. про визнання протиправним та скасування розпоряджень, встановив:
Громадська організація "Інститут громадського здоров'я" звернулась до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи: Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, Голова Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів Л. В. І., Державна санітарно-епідеміологічна служба України, Державна служба України з питань праці, Голова Державної служби України з питань праці Ч. Р. Т. про визнання дій відповідача щодо прийняття розпорядження від 22.07.2016 р. N 564-р "Про уповноваження Голови Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на затвердження та підписання окремих видів документів" та розпорядження від 23.11.2016 р. N 876-р "Про уповноваження посадових осіб Державної служби з питань праці на затвердження та підписання окремих видів документів" та визнання їх нечинними з моменту прийняття.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.04.2016 р. відкрито провадження по справі суддею Абловим Є. В.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 01.11.2017 р. відкрито провадження по справі та призначено судовий розгляд.
Позовні вимоги мотивовані протиправністю оскаржуваних розпоряджень з огляду на невідповідність таких розпоряджень вимогам чинного законодавства.
Відповідач та треті особи 2, 3 згідно наданих письмових заперечень проти позову заперечують та просять суд відмовити в його задоволенні, з огляду відсутність порушеного права позивача.
Треті особи 1, 4 письмових пояснень з приводу заявлених позовах вимог до суду не надали.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва суд дійшов висновку про наступне.
Згідно із статтею 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, забезпечує виконання Конституції і законів України.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Зазначені положення Конституції України кореспондують зі статтею 1 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" та статтею 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", відповідно до яких систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.
Відповідно до вимог статті 41 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України.
Стаття 117 Конституції України, стаття 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" регламентує повноваження Кабінету Міністрів України, який в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Частиною 3 статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" передбачено, що акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.
Судом встановлено, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 р. N 564-р "Про уповноваження Голови Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на затвердження та підписання окремих видів документів" тимчасово, до внесення змін до законодавства, уповноважити Голову Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів затверджувати та підписувати передбачені законодавством документи, повноваження щодо затвердження та підписання яких належить до компетенції головного державного санітарного лікаря України (крім повноважень з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження).
Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.11.2016 р. N 876-р "Про уповноваження посадових осіб Державної служби з питань праці на затвердження та підписання окремих видів документів" тимчасово, до внесення змін до законодавства, уповноважити Голову Державної служби з питань праці, начальників територіальних органів Державної служби з питань праці затверджувати та підписувати передбачені законодавством документи, повноваження щодо затвердження та підписання яких відповідно належать до компетенції головного державного санітарного лікаря України і головних державних санітарних лікарів у межах відповідних територій в частині здійснення функцій і повноважень з реалізації державної політики у сфері гігієни праці та функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників.
З адміністративного позову вбачається, що підставою для визнання протиправними та скасування зазначених розпоряджень є рішення Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2016 р. N 826/19610/14 та невідповідність Голова Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів кваліфікаційним вимогам.
Однак, будь-яких ознак порушення прав позивача, у межах заявлених позовних вимог останнім не зазначено, у зв'язку із чим, суд доходить висновку, що у межах спірних правовідносин у позивача відсутнє порушене право, як необхідна умова для задоволення позову.
Згідно статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За правилами частини першої та другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
У відповідності до статті 6 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
З системного аналізу положень наведених норм вбачається, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 р. N 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01 грудня 2004 року N 18-рп/2004 дав визначенню поняттю "охоронюваний законом інтерес", який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "право" (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" має один і той же зміст.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Таким чином, суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного суду від 12 квітня 2018 року у справі N 826/8803/15.
При цьому, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Так, правові та організаційні засади діяльності громадських організацій, визначені у Законі України "Про громадські об'єднання" від 22.03.2012 N 4572-VI (далі - Закон N 4572-VI).
Статтею 1 Закону N 4572-VI визначено, що громадська організація - це добровільне об'єднання фізичних осіб для здійснення захисту прав і свобод, задоволення суспільних потреб та інших інтересів.
У свою чергу громадське об'єднання - це добровільне об'єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.
Таким чином, метою створення та діяльності громадської організації, як однієї з форм об'єднання громадян, є задоволення та захист різноманітних інтересів її членів.
Конституційний Суд України у Рішенні N 12-рп/2013 р. від 28.11.2013 зазначив, що громадська організація може захищати в суді немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено її статутними документами та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.
Однак, у матеріалах справи відсутні будь-які відомості щодо звернення членів організації або інших осіб з приводу порушення їх прав та інтересів.
Позивач не навів обґрунтування щодо існування реального негативного впливу на його конкретні права чи інтереси, або права та інтереси членів громадської організації, у зв'язку з прийняттям Кабінетом Міністрів України оспорюваних розпоряджень.
Також, колегія суддів звертає увагу на те, що положення статуту громадської організації, які визначають основні завдання організації, можуть бути реалізовані лише у спосіб та у межах, встановлених законодавством України.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що ознак порушення прав позивача, у межах заявлених позовних вимог не встановлено.
Відповідно до частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин (ч. 2 цієї статті).
Відповідно до ч. 2 ст. 2 названого Кодексу у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
У зв'язку з викладеним, суд доходить висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог Громадської організації "Інститут громадського здоров'я".
Враховуючи викладене, керуючись статтями 72 - 77, 139, 242 - 243, 245 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд вирішив:
В задоволенні позовних вимог Громадської організації "Інститут громадського здоров'я" (04071, м. Київ, вул. Верхній Вал, 30-А) відмовити повністю.
Рішення суду відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення суду може бути оскаржено до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст. ст. 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий, суддя
І. П. Васильченко
Судді:
Н. Г. Вєкуа
А. Б. Федорчук